Verso l’integrità: gli strumenti, i processi, le strutture e le condizioni di applicazione

Non Classificato

Organisation de Coopèration et de Dèveloppement Èconomiques

Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico 23-Apr-2009

GOVERNANCE PUBBLICA E DIREZIONE PER LO SVILUPPO TERRITORIALE

Non Classificato GOVERNANCE PUBBLICA COMITATO

Global Forum sulla Governance pubblica

Verso l’integrità: gli strumenti, i processi, le strutture e le condizioni di applicazione

4-5 Maggio 2009 Conferenza Dell’OCSE centro di Parigi, in Francia

Questo documento fornisce il materiale di riferimento per sostenere la discussione in Workshop 1 del Global Forum sulla Governance pubblica, oltre alle discussioni sulla integrità alla 39° sessione del Comitato Governance pubblica il 6 maggio 2009. Esso è stato originariamente rilasciato sotto GOV/PGC(2008)21 e approvato dal Comitato per la Governance pubblica con procedura scritta nel novembre 2008.

Per ulteriori informazioni, si prega di contattare il Sig. Janos Bertok. E-mail: janos.bertok@oecd.org , tel. Al numero seguente: +33 1 45 24 93 57. Inglese – o. Inglese

T03263491

Documento completo disponibile su OLIS nel suo formato originale
(la traduzione in italiano è stata curata, con l’ausilio di supporti ed elaborazioni informatiche, da Domenico Ripa il quale declina ogni responsabilità per eventuali errori o imprecisioni; pertanto per ogni dubbio interpretativo si consiglia di consultare il documento originale in versione inglese)

VERSO L’INTEGRITÀ: GLI STRUMENTI, I PROCESSI, LE STRUTTURE E LE CONDIZIONI DI ATTUAZIONE

INTRODUZIONE

1. Questo documento presenta le principali componenti di un buon Quadro dell’Integrità nelle organizzazioni del settore pubblico. Sulla base delle lezioni apprese nel corso dell’ultimo decennio, si prevede un approccio globale alla revisione e modernizzazione degli strumenti, delle procedure e degli attori per promuovere l’integrità e prevenire la corruzione. Oltre a questi elementi fondamentali della gestione dell’integrità, questo documento offre anche un’analisi dei fattori e delle condizioni per la gestione pubblica e il contesto della governance che forniscono ambiente propizio per mantenere una cultura dell’Integrità nelle organizzazioni pubbliche.

2. Il progetto di relazione è stato ricevuto dal Gruppo di Esperti sul Conflitto di Interessi il 2 ottobre. Il Comitato del Governo Pubblico ha approvato questa relazione con procedura scritta nel novembre 2008.

INDICE

INTRODUZIONE 2
ACRONIMI 5
SOMMARIO 6
1. COSTRUZIONE DI UN BUON QUADRO DELL’INTEGRITÀ DELLE ORGANIZZAZIONI DEL SETTORE PUBBLICO: OPZIONI PRELIMINARI 9
1.1. Definizione di “Quadro dell’Integrità” 9
1.2. Focalizzare l’attuazione 10
1.3. Concentrarsi sull’organizzazione 10
1.4. L’integrità nella vita pubblica come una condizione essenziale 11
1.5. L’equità organizzativa come una condizione decisiva 11
1.6. L’Approccio sistemico 11
1.7. Oltre la focalizzazione degli strumenti 12
1.8. La combinazione degli approcci basati sulle regole e basati sui valori 12
1.9. Garantire un sufficiente coordinamento 13
2. PERCHÉ LA GESTIONE DELL’INTEGRITÀ? 14
2.1. Gestione dell’integrità: due questioni fondamentali 14
2.2. Gestione dell’integrità: le infondate le barriere mentali 16
3. QUADRO DELL’INTEGRITÀ PER LE ORGANIZZAZIONI DEL SETTORE PUBBLICO: PANORAMICA 20
3.1. Il quadro di gestione dell’integrità 20
3.2. Il contesto interno ed esterno 21
4. QUADRO DI GESTIONE DELL’INTEGRITÀ:STRUMENTI,PROCESSI E STRUTTURE 26
4.1. Strumenti: un equilibrato mix degli strumenti di gestione dell’integrità 26
4.1.1. La determinazione e la definizione dell’integrità 28
A. Analisi del rischio 29
B. Analisi dei dilemmi etici 30
C. Consultazione del personale e delle parti interessate 31
D. Codice di condotta o codice etico 31
E. Stabilire norme non scritte 35
F. Misure strutturali del nucleo del quadro di gestione integrità 36
G. Misure strutturali della parte complementare del quadro di gestione dell’integrità 40
4.1.2. Orientare verso l’integrità 44
A. Un comportamento esemplare da parte della dirigenza 44
B. Formazione sull’integrità 44
C. Giuramento, firma di una “dichiarazione dell’Integrità” 46
D. Includere l’integrità nel regolare discorso dell’organizzazione 46
E. Coaching e consulenza per l’integrità 47
F. Valutazione della congruità dei processi di gestione del personale 49
4.1.3. Monitoraggio dell’integrità 50
A. Monitoraggio passivo: stabilire canali di comunicazione 50
B. Monitoraggio attivo 53
4.1.4. Applicare l’integrità 55
4.2. I processi di sviluppo: garantire l’applicazione, l’istituzionalizzazione e il miglioramento del quadro di gestione dell’integrità 56
4.3. Strutture: ancoraggio strutturale del quadro di gestione dell’integrità 58
4.3.1. La dirigenza 59
4.3.2. Gli attori dell’integrità 60
4.3.3. Gli attori responsabili degli strumenti complementari 64
4.3.4. Coordinamento generale 64
ALLEGATO 1. PRINCIPI DELL’OCSE PER LA GESTIONE ETICA DEL SERVIZIO PUBBLICO 66
ALLEGATO 2. CHECKLIST 69
1. Strumenti dell’integrità 71
2. I processi di sviluppo continui 76
3. Le strutture e gli attori 82
RIFERIMENTI 87

Tabelle
Tabella 1. Il Quadro dell’Integrità 10
Tabella 2. Il Quadro di gestione dell’integrità: tre pilastri e due strati 21
Tabella 3. Una classificazione degli strumenti di gestione dell’integrità 26
Tabella 4. Gli attori principali nella gestione dell’integrità e il loro impatto ideale 59

Figure
1. Fasi procedurali e i criteri per valutare l’integrità la corruzione e le misure di prevenzione 58

Box
Box 1. Combinazione degli approcci basati su regole e basati su valori: supporti empirici 12
Box 2. Perché è necessario incrementare la gestione dell’integrità? 14
Box 3. L’impatto dei codici etici: ricerca e risultati empirici 33
Box 4. Redazione di un codice etico: Linee guida per il processo e i contenuti 34
Box 5. Gestire del conflitto d’interesse nel servizio pubblico: linee guida dell’OCSE 36
Box 6. Principi per il dopo impiego pubblico 38
Box 7. Principi dell’OCSE per migliorare l’integrità negli appalti pubblici 42
Box 8. Influenza dei colleghi: risultati della ricerca 54

ACRONIMI
AUCPCC Unione Africana Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la corruzione
CBSS Consiglio degli Stati del Mar Baltico
CoE Consiglio d’Europa
CSO organizzazione della società civile
GRECO Gruppo di Stati contro la corruzione
HR risorse umane IACAC convenzione interamericana contro la corruzione
ONG organizzazioni non governative nazionali NIS Integrità
OSA Organizzazione degli Stati Americani
PPP public private partnership
TI Transparency International UNCAC Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione
US Stati Uniti

SOMMARIO

3. La gestione dell’integrità nel settore pubblico – spesso chiamata anche gestione dell’etica – è stata messa all’ordine del giorno in molti paesi OCSE da oltre un decennio. Alla base di questa evoluzione è la crescente consapevolezza che l’integrità è la chiave di volta del buon governo e una condizione per tutte le altre attività di governo, non solo affinché siano legittime e attendibili, ma anche per essere efficaci. In effetti, il lavoro pionieristico, tra gli altri, dell’OCSE indica che investire risorse finanziarie e umane nell’integrità può anche aumentare l’efficacia delle politiche di governo. Questa fondamentale esigenza dell’Integrità è rafforzata dai recenti sviluppi nel resto della società, in particolare dai cittadini sempre più esigenti, così come dai cambiamenti all’interno dello stesso settore pubblico. Questi ultimi includono le innovazioni nella “nuova gestione pubblica”, l’emersione di zone grigie e di rischi che inducono a cambiamenti importanti nel modo in cui l’integrità è gestita nel settore pubblico.

4. Questi sviluppi hanno portato a un’ampia gamma d’innovazioni e di riforme, nonché di un consistente corpus di letteratura circa i differenti elementi di un quadro di gestione dell’integrità e come essi dovrebbero essere integrati.

5. A livello internazionale, la Raccomandazione sul Miglioramento della Condotta Etica nel Servizio Pubblico dell’OCSE del 1998, che include i Principi per la Gestione Etica del Servizio Pubblico (vedi allegato 1) ha sviluppato un approccio completo per identificare gli elementi chiave per la costruzione di un quadro efficace per la promozione dell’etica nel servizio pubblico. Questo documento si basa anche su altri strumenti internazionali, comprese le convenzioni internazionali per la lotta alla corruzione che hanno adottato un approccio più ampio per mirare alla prevenzione della corruzione a livello mondiale – la Convenzione delle Nazioni Unite Contro la Corruzione (UNCAC) dedica il suo secondo capitolo alle misure di prevenzione, compresi i codici di condotta, il conflitto di interessi, la formazione, ecc. – e a livello regionale come la Convenzione Inter-americana Contro la Corruzione e le Convenzioni del Consiglio d’Europa sulla Corruzione .

6. Il presente documento ha lo scopo di fare il punto sulla base di questa conoscenza accumulata e sui dati scaturiti per proporre un generale Quadro dell’Integrità e la resistenza alla corruzione nelle organizzazioni del settore pubblico in cui le conoscenze esistenti possono essere integrate.

7. Le scelte preliminari che stanno alla base del documento saranno indicate nel capitolo introduttivo. Una delle principali scelte è l’obiettivo di progettare un quadro a livello organizzativo, che è il livello di attuazione delle misure per garantire l’integrità e la prevenzione della corruzione. Il presupposto è che questo sarà utilizzato dai dirigenti a livello organizzativo e dai responsabili politici a livello nazionale. Questo documento opta esplicitamente per un approccio sistemico, supponendo che tutti gli aspetti del Quadro dell’Integrità sono interdipendenti e che il quadro nel suo insieme è dipendente dal suo contesto. Questo documento mira a tradurre questa ipotesi astratta in funzione delle raccomandazioni politiche e fornisce anche una complementare Checklist e uno strumento di diagnostica manuale per i manager (vedi allegato 2). Questo documento intende inoltre affrontare il problema ricorrente del deficit di attuazione nella gestione dell’integrità: come garantire che le spesso nobili ambizioni di gestione dell’integrità siano effettivamente realizzate e facciano realmente la differenza sul lavoro di base? Infine, il documento adotta anche un presupposto di gestione dell’integrità ampiamente condiviso che non implica una scelta tra approcci basati su regole e basati su valori, ma su un bilanciamento adeguato e flessibile di entrambi.

8. Il secondo capitolo affronta l’importante questione della necessità della gestione dell’integrità. Negli ultimi anni, i dirigenti e i responsabili politici sono stati inondati con raccomandazioni per introdurre tutti i tipi d’innovazione nel settore pubblico e ovviamente si chiedono se la gestione dell’integrità non sia ancora un’altra moda passeggera che si sgonfierà al più presto per far posto ad un’altra. Questo documento sostiene che piuttosto che un’altra gestione passeggera, la gestione dell’integrità è la risposta fondamentale a molte delle più recenti innovazioni di gestione pubblica così come ad alcuni cambiamenti sociali più ampi. Si pone anche qualche questione ricorrente contro la gestione dell’integrità e fornisce le controdeduzioni, per convincere chi nutre dubbi sulla necessità della gestione dell’integrità o sostenere chi vuole convincere gli altri della necessità di gestione dell’integrità.

9. Il terzo e il quarto capitolo trattano le principali componenti del quadro di gestione dell’integrità, il cuore del Quadro dell’Integrità. Il quadro di gestione dell’integrità consiste di tre pilastri fondamentali e due strati. Per quanto riguarda i pilastri, il primo e più evidente consiste negli strumenti per stimolare e far rispettare l’integrità e prevenire la corruzione e altre violazioni dell’integrità all’interno di un’organizzazione particolare. Il Quadro dell’Integrità promuove un approccio lungimirante per affrontare le nuove preoccupazioni e le zone grigie. Gli strumenti dell’integrità sono organizzati in quattro principali funzioni di gestione dell’integrità:
• la determinazione e la definizione dell’integrità;
• guidare verso l’integrità;
• monitoraggio integrità;
• applicare l’integrità.

10. Tuttavia, se questi strumenti sono importanti, essi sono essenzialmente solo un elenco di intenzioni. Avranno un impatto solo quando saranno vivificati e mantenuti in salute attraverso processi e strutture. Quest’ultimi quindi costituiscono, rispettivamente, il secondo e il terzo pilastro della gestione dell’integrità. I processi in particolare faranno riferimento ai processi di sviluppo, sia ai continui processi di pianificazione, implementazione, valutazione e adattamento, nonché ai progetti, ad esempio per la riforma della gestione del Quadro dell’Integrità generale o, più modestamente, per introdurre o aggiornare un particolare strumento dell’Integrità.
Le strutture si riferiscono all’aspetto organizzativo di gestione dell’integrità: chi è responsabile di cosa nella gestione dell’integrità? Come coordinare le iniziative dei vari attori che hanno un impatto sull’integrità dei membri dell’organizzazione? Il documento risolve una serie di dilemmi tipici che si affrontano quando si tenta di strutturare una gestione dell’integrità.

11. I tre pilastri possono essere suddivisi in due livelli. Nella parte principale del quadro di gestione dell’integrità ci sono gli strumenti di base dell’integrità (ad es. il codice etico, i conflitti d’interesse, il whistle-blowing, ecc.) i processi di sviluppo di base e gli attori principali (ad es. “attori dell’integrità”) con lo scopo primario di promuovere l’integrità nelle organizzazioni del settore pubblico. Tuttavia per quanto importanti potrebbero essere questi, essi non sono sufficienti a raggiungere gli obiettivi di rafforzare l’integrità nelle organizzazioni del settore pubblico. Il secondo strato contiene gli strumenti, i processi e gli attori dell’integrità complementari nella gestione dell’integrità. Essi sono strumenti, processi e attori fondamentali per la buona gestione. Anche se non hanno l’integrità come il loro principale scopo, essi svolgono un ruolo cruciale nella gestione dell’integrità e negli strumenti di base dell’integrità (ad esempio, appalti pubblici e contratti hanno principalmente lo scopo di valorizzare il denaro). Tali strumenti complementari tipicamente fanno parte della gestione di campi adiacenti, quali la gestione del personale, degli appalti e la gestione dei contratti e la gestione della qualità. Importanti strumenti complementari sono discussi in questo documento al fine di garantire le sinergie nel funzionamento quotidiano. Per evitare qualsiasi malinteso, è utile ribadire che, anche se questi strumenti, attori e processi svolgono un ruolo complementare nel Quadro dell’Integrità, possono avere un ruolo di primo piano nel modellare l’integrità dei membri dell’organizzazione e gli strumenti, gli attori ed i processi di base.

12. L’esperienza dimostra quanto il contesto conta nella promozione dell’integrità e della prevenzione della corruzione. Questo documento ha un approccio olistico e s’indirizza non solo agli elementi fondamentali e complementari costitutivi del Quadro dell’Integrità ma anche agli attori e fattori del contesto circostante. Il documento distingue tra il contesto interno ed esterno. Il contesto interno si riferisce al contesto interno dell’organizzazione: tutti gli attori e i fattori che potrebbero influire sull’integrità dei membri dell’organizzazione, ma non possono essere considerati parte della gestione dell’integrità per se [in italiano nel testo originale n.d.t.]. Il contesto esterno si riferisce agli attori e ai fattori del settore pubblico e della governance ambientale che sono al di fuori del controllo di un’organizzazione specifica, ma può avere un importante impatto sulla sua gestione dell’integrità e sull’integrità dei suoi membri. Gli esempi includono leggi sui partiti politici e sul finanziamento elettorale, i regolamenti sul lobbismo, leggi sull’integrità, la partecipazione dei soggetti interessati allo sviluppo e all’attuazione delle misure per l’integrità al fine di avviare la trasparenza, il difensore dell’integrità esterno dell’organizzazione, ecc.

13. La gestione del quadro dell’integrità e il contesto interno ed esterno costituiscono insieme il Quadro dell’Integrità: tutti gli strumenti, i processi, le strutture e i fattori, sia all’interno che all’esterno delle organizzazioni del settore pubblico che influenzano l’integrità dei membri di un’organizzazione.

14. Questo documento è completato da una “Checklist” per la diagnosi degli elementi del Quadro dell’Integrità in una particolare organizzazione. Essa riassume le conclusioni del documento e li converte in uno strumento diagnostico. Questo è inteso come uno strumento pratico per i decisori politici e i manager per aiutarli a rivedere e aggiornare le soluzioni di gestione dell’integrità per promuovere l’integrità e prevenire le violazioni dell’integrità come la corruzione nella pubblica amministrazione.
1. COSTRUZIONE DI UN BUON QUADRO DELL’INTEGRITÀ DELLE ORGANIZZAZIONI DEL SETTORE PUBBLICO: OPZIONI PRELIMINARI

15. Favorire l’integrità e la resistenza alla corruzione nel settore pubblico è essenziale per mantenere la fiducia del pubblico nel governo e nel prendere le decisioni pubbliche, nonché per sostenere parità di condizioni per le aziende. Realizzare una cultura dell’integrità – chiave di volta della buona governance – richiede sforzi coerenti a livello organizzativo, livelli di gestione pubblica e governance per stabilire un buon Quadro dell’Integrità e sostenere il suo efficace funzionamento nella pratica quotidiana.

16. Questo primo capitolo fornisce una panoramica delle opzioni sottostanti al Quadro dell’Integrità proposto che necessitano di qualche spiegazione o giustificazione.

1.1. Definizione di “Quadro dell’Integrità”

17. Il termine “integrità” deriva dal latino e significa letteralmente non (in) toccare (tangere) (Nieuwenburgh, 2002). Esso si riferisce a qualcosa o qualcuno che non è contaminato, che non sia danneggiato. Nel contesto di questo documento, con il termine “integrità” si riferisce all’applicazione di valori e norme generalmente accettati nella pratica quotidiana (van den Heuvel & Huberts, 2003:19). “Integrità pubblica” poi si riferisce all’applicazione di pubblici valori e norme generalmente accettati nella pratica quotidiana delle organizzazioni del settore pubblico. La domanda che naturalmente sorge è quali sono tali valori e norme . La determinazione e la definizione di tali norme e valori sarà la prima delle quattro funzioni principali di gestione del Quadro dell’Integrità (vedi sotto).

18. Gestione dell’integrità si riferisce alle attività intraprese per stimolare e far rispettare l’integrità e prevenire la corruzione e altre violazioni dell’integrità all’interno di un’organizzazione particolare. Il quadro di gestione dell’integrità, si riferisce all’insieme di tali strumenti nell’ambito di tale organizzazione, tenendo conto della loro interdipendenza, nonché dei processi e delle strutture che tengono in vita questi strumenti. Il contesto dell’Integrità di un’organizzazione si riferisce a tutti gli altri fattori, oltre il quadro di gestione dell’integrità, che possono avere un impatto sull’integrità dei membri delle organizzazioni del settore pubblico. Questo include fattori e strumenti all’interno (il contesto interno) e all’esterno (il contesto esterno) dell’organizzazione. La gestione dell’integrità e del contesto dell’integrità costituiscono nel loro insieme il Quadro dell’Integrità: tutti gli strumenti, i fattori e i soggetti che influenzano l’integrità dei membri di un’organizzazione. La seguente Tabella 1 rappresenta il rapporto tra questi concetti fondamentali. La tabella 2 del capitolo 3 sviluppa ulteriormente i componenti della gestione dell’integrità.

Tabella 1. Il Quadro dell’Integrità

Quadro dell’Integrità
Gestione del Quadro dell’Integrità Contesto
Nucleo Complementari Contesto interno Contesto esterno
Strumenti Processi Strutture Strumenti Processi Strutture

1.2. Focalizzare l’attuazione

19. L’esperienza dimostra che la gestione dell’integrità è molto sensibile al deficit di attuazione: le spesso nobili ambizioni non sono implementati sul piano pratico. Questo è un problema per almeno due motivi:
•Il primo è chiaramente un problema di deficit di tutte le implementazioni. Se uno strumento non è implementato, non avrà alcun effetto desiderato e tutti gli sforzi di progettazione saranno stati vani.
•Nell’ambito dell’integrità, c’è una seconda e ancor più grave ragione per cui i decisori politici e i manager devono preoccuparsi dei deficit di implementazione. Se i membri dell’organizzazione notano che i criteri dell’Integrità non sono attuati, potrebbero percepire che la gestione del quadro dell’integrità sia una mera vetrina: un modo per i dirigenti di dare l’impressione di considerare l’integrità come importante, ma senza esercitare alcuna seria ed effettiva azione su di essa. Tale percezione, a causa di incoerenza tra parole e opere per l’attuazione, potrebbe infatti aumentare il cinismo e, attraverso di esso, anche aumentare le violazioni dell’integrità. Pertanto, la politica dell’integrità non solo sarebbe inefficace, ma otterrebbe l’esatto opposto del suo obiettivo originale. Ciò è particolarmente importante per l’esecuzione della funzione di gestione dell’integrità. Se i dipendenti percepiscono che, nonostante le grandi dichiarazioni, le violazioni dell’integrità non sono prese in considerazione e i colpevoli non sono puniti, questo può avere un impatto negativo sul loro comportamento etico (Trevino & Weaver, 2003).
Evitare il deficit di implementazione è quindi l’obiettivo principale della gestione del Quadro dell’Integrità che sarà proposto in questo documento.

1.3. Concentrarsi sull’organizzazione

20. Molti dei più noti quadri per l’integrità pongono l’attenzione sul livello nazionale (ad esempio l’infrastruttura etica dell’OCSE (OCSE, 1996) e Transparency International’s National Integrity System, Pope, 2000) o sul livello regionale e locale (ad es. Huberts et al., Local Integrity System Huberts, Anechiarico, & alt., 2008). Essi forniscono un’ampia panoramica degli elementi cruciali del Quadro dell’Integrità per il livello di governo nel suo complesso, includendo quindi molte organizzazioni e altrettanti soggetti. Con quanto largamente acclamato più vaste strutture disponibili, è ora la volta di concentrarsi sulle organizzazioni del settore pubblico e di porre attenzione sull’effettiva applicazione degli strumenti nella pratica quotidiana a livello organizzativo.

21. Questa è in effetti la prospettiva di questo documento. L’obiettivo è di offrire raccomandazioni in materia di politiche per l’integrità agli attori nonché ai dirigenti che vogliono rivedere e modernizzare la gestione del quadro dell’Integrità all’interno della propria organizzazione. Questo approccio potrebbe non solo sostenere gli sforzi in questo campo per l’attuazione dell’integrità, ma anche aiutare i manager nella valutazione dei risultati, ad esempio, utilizzando la Checklist fornita come complemento a questo documento (vedi Allegato1). Tali dati a livello organizzativo, a loro volta, costituiscono preziose fonti d’informazioni per i responsabili per verificare l’attuazione e il funzionamento di un Quadro dell’Integrità nazionale o regionale.

1.4. L’integrità nella vita pubblica come una condizione essenziale

22. Il paragrafo precedente ha spiegato l’attenzione per le organizzazioni del settore pubblico. Questa scelta implica anche che i dipendenti pubblici siano il principale obiettivo della gestione dell’integrità, non i politici. Tuttavia, è essenziale sottolineare che ciò non significa che la gestione dell’integrità per i politici non sarebbe possibile o importante. Anzi, al contrario, l’integrità dei politici è di fondamentale importanza, sia di per se stesso sia perché si tratta di un lavoro molto importante come fattore di contesto per l’integrità dei funzionari pubblici. Tuttavia, i politici costituiscono un’altra categoria di soggetti che richiedono modi specifici di gestione dell’integrità che sono in parte simili, ma anche in parte diversi da quelli che vengono presentati in questo documento. La discussione di questi modi va al di là del campo di applicazione del presente documento.

1.5. L’equità organizzativa come condizione decisiva

23. Vi è una crescente consapevolezza che l’equità dell’organizzazione “percepita” è una variabile fondamentale per spiegare l’integrità dei membri dell’organizzazione (Trevino & Weaver, 2003). È più probabile che il personale si comporti illegalmente quando percepisce che l’ambiente in cui lavora è ingiusto. La teoria dell’equità (Adams, 1965), per esempio, suggerisce che le persone che percepiscono le ingiustizie nel proprio ambiente (ad es. hanno la sensazione che guadagnino decisamente meno di quanto pensino che meritino) cercheranno modi per bilanciare tale ingiustizia, comprese le possibili violazioni dell’integrità contro la loro organizzazione (ad esempio rubare). Al contrario, in un ambiente che è ritenuto equo, i membri dell’organizzazione saranno probabilmente più onesti. Trevino e Weaver (2003) trovano, ad esempio, che le persone hanno più probabilità di denunciare un comportamento immorale e dannoso dei colleghi se percepiscono il loro ambiente come equo.

24. Per tutti questi motivi, il Quadro dell’Integrità presta molta attenzione all’importanza dell’equità.
Questo sarà affrontato per la gestione dell’integrità, ad esempio: sono applicate abbastanza le sanzioni per il comportamento non etico? Il tema è inoltre affrontato anche per i processi relativi alle Risorse Umane in generale, come per esempio: il personale è assunto sulla base delle loro competenze o piuttosto per le loro connessioni col network o con i loro familiari?

1.6. L’approccio sistemico

25. Questo documento richiede un approccio sistemico alla gestione dell’integrità. Questo ha due conseguenze importanti:
•In primo luogo, ciò significa che questo documento non può concentrarsi solo sui singoli strumenti di gestione dell’integrità, ma piuttosto sul quadro di gestione dell’integrità (o “sistema”) nel suo complesso. L’ipotesi è che l’efficacia di gestione dell’integrità dipenda in gran parte dalle sinergie tra gli strumenti piuttosto che gli effetti dei singoli strumenti separatamente. Un codice di etica non avrà di per sé un grande impatto; una sessione di formazione dell’Integrità non farà davvero la differenza; un’ispezione probabilmente non lascia un effetto duraturo. È la combinazione di tali misure che avranno un effetto significativo, un effetto che è molto più grande della semplice somma degli effetti dei singoli strumenti. Pertanto, gli strumenti devono essere sempre valutati nel loro insieme, con particolare attenzione alla loro sinergia.
•In secondo luogo, il quadro di gestione dell’integrità (o “sistema”) non sarà considerato un sistema chiuso, ma un sistema aperto incorporato in un più ampio contesto di “integrità”. Ciò significa che gli strumenti di gestione dell’integrità dovrebbero non solo essere coordinati con gli altri strumenti, ma anche con gli altri attori e fattori che potrebbero avere un impatto sull’integrità dei membri dell’organizzazione (vedi il più ampio contesto del Quadro dell’Integrità al precedente punto 3.3).

1.7. Oltre la focalizzazione degli strumenti

26. Questo documento non può concentrarsi solo sugli strumenti di gestione dell’integrità e della loro reciproca dipendenza. Si potrebbe sostenere che, oltre agli strumenti il quadro di gestione dell’integrità ha anche due altri pilastri fondamentali:
•Il primo è lo sviluppo del processo attraverso il quale la gestione dell’integrità è introdotta, attuata e valutata.
•Il secondo pilastro riguarda la dimensione strutturale della gestione dell’integrità e pone l’accento sul ruolo degli attori nella gestione dell’integrità.

1.8. La combinazione degli approcci basati sulle regole e basati sui valori

27. Si tratta di una distinzione fondamentale nella letteratura sulla gestione dell’integrità (OCSE, 1996; Lewis, 1991; Paine, 1994; Paine, 1994; Maesschalck, 2005). L’approccio “basato su regole” nella gestione dell’integrità sottolinea l’importanza dei controlli esterni sul comportamento dei pubblici dipendenti. Predilige formali e dettagliate procedure come mezzo per ridurre le violazioni dell’integrità e prevenire la corruzione. L’approccio “basato su valori” si concentra sulla guida e sul controllo “interno”, cioè il controllo esercitato dai funzionari pubblici su se stessi. Questo approccio si propone di stimolare la comprensione e l’applicazione quotidiana di valori etici e a migliorare le competenze decisionali interattivi attraverso seminari, workshop, ambiziosi codici di valori, consulenza individuale, ecc.

28. Le lezioni apprese nel corso degli ultimi dieci anni dimostrano che una moderna gestione del Quadro dell’Integrità mira a entrambi:
•Prevenzione della corruzione, ridurre le violazioni dell’integrità attraverso la mappatura dei rischi dell’integrità e l’installazione di contro misure;
•Promuovere l’integrità per stimolare la comprensione, l’impegno e la capacità di prendere decisioni etiche.

29. Di conseguenza, una moderna struttura di gestione integrità unisce giudiziosamente sia l’approccio basato su regole certe sia quello basato sui valori, e garantisce l’equilibrio coerente dei loro componenti entro un quadro dell’integrità. La raccomandazione dell’OCSE del 1998 va in questa direzione e raccomanda che tutti i paesi combinino “giudiziosamente gli aspetti dei sistemi di gestione di etica basati su valori con quelli basati sul rispetto delle norme” (vedi anche Principio 9. OCSE, 1998). La componente basata sulle regole, quindi costituisce il quadro elementare giuridico e costituirà la “forza” del sistema, che è essenziale per assicurare il minimo comportamento etico. L’approccio basato su valori, d’altro canto, assicurerà un quadro eticamente più ambizioso che questo minimo di evitare semplicemente la violazioni dell’integrità. La presente raccomandazione si riflette anche nella ricerca empirica che è stata fatta fino ad ora.

BOX 1. Combinazione di approcci basati su regole e approcci basati su valori: supporti empirici.
I seguenti due studi sull’applicazione quotidiana degli approcci basati sulle regole e degli approcci basati su valori nelle organizzazioni, forniscono un’illustrazione delle limitazioni della focalizzazione su un solo approccio e la potenzialità della combinazione di entrambi.
Primo, lo studio di Anechiarico e Jacobs “Il perseguimento dell’integrità assoluta” (1996) presenta una documentata critica su ciò che essi descrivono come una ” visione panottica sulla corruzione”. Questa visione enfatizza le leggi e le regole, nonché l’elaborazione di procedure di controllo e di ispezione. Gli autori hanno ampiamente discusso le lacune, così come i costi indiretti di questi strumenti fortemente basati su regole: ritardi nel processo decisionale, accentramento eccessivo, gestione difensiva, morale basso, barriere contro la cooperazione inter-organizzativa e “strategie adattative” come la creazione di enti (semi)privatizzati che evitano lungaggini burocratiche. Come soluzione, essi sostengono un approccio basato di più sui valori, che offre maggiori responsabilità ai funzionari pubblici, e si basa più sulla propria professionalità.
Secondo, Trevino e Weaver (2003: 191-230) hanno condotto un sondaggio tra circa 10.000 intervistati in sei imprese di diversi settori. Sebbene lo studio non è stato effettuato nel settore pubblico, i risultati forniscono un’idea dell’impatto delle diverse strategie di gestione dell’integrità. In generale, Trevino e Weaver hanno osservato che gli approcci di gestione dell’integrità basati sia sulle regole sia sui valori, hanno avuto un impatto positivo sul comportamento etico dei membri dell’organizzazione, ma che l’effetto dell’impostazione basata sui valori, era più forte. Hanno anche analizzato l’impatto di strumenti specifici di entrambi i rispettivi approcci. Attraverso questa analisi hanno osservato particolarmente gli effetti negativi di un’eccessiva enfasi sull’approccio fondato su regole. Per esempio, quando i dipendenti percepiscono che è prevista un’obbedienza acritica, è meno probabile che mantengano un comportamento eticamente desiderabile come la segnalazione di violazioni dell’integrità dei colleghi. Così, troppa enfasi sull’approccio fondato su regole non solo è costoso, come Anechiarico e Jacobs (1996) osservano, ma è anche controproducente, in quanto potrebbe avere un impatto negativo sulla integrità dei lavoratori.

30. I resoconti delle attuali procedure (OCSE, 2000) suggeriscono che le organizzazioni del settore pubblico adottano in effetti sempre più la raccomandazione e gli sforzi per realizzare un adeguato equilibrio tra i due approcci. Poiché tradizionalmente la maggior parte dei governi ha sottolineato l’approccio fondato su regole, ciò implica spesso uno spostamento verso un approccio basato su valori. Inoltre, l’equilibrio deve essere mantenuto e si dovrebbe anche stare attenti ad un entusiasta e radicale sbilanciamento verso i valori, in particolare in una cultura che è tradizionalmente basata su regole. I membri del personale potrebbero sentirsi a disagio con alti gradi di potere discrezionale per prendere decisioni etiche che sono tipiche di un approccio basato sui valori. Di conseguenza, essi potrebbero non essere abbastanza forti da resistere alle tentazioni di una maggiore discrezione e di controlli meno rigorosi, o potrebbero ridurre volontariamente il margine di valutazione discrezionale mantenendo semplicemente la vecchia normativa, indebolendo così anche il passo verso un approccio basato sui valori (Maesschalck, 2005).

31. In somma, la gestione dell’integrità può essere vista come un complesso e inesauribile esercizio di bilanciamento fra le norme e i valori. L’esatta importanza relativa, nonché la forma effettiva di entrambi gli approcci dipenderà dall’effettivo contesto sociale, politico e amministrativo, nonché dalla storia dell’organizzazione interessata.

1.9. Garantire un sufficiente coordinamento

32. Poiché la gestione dell’integrità coinvolge numerosi attori in posizioni molto diverse e con diverse prospettive e interessi, il coordinamento è una condizione essenziale per il successo. È attraverso il coordinamento degli strumenti di gestione dell’integrità che le sinergie si verificheranno e che il rischio di contrasti tra gli strumenti sarà ridotto. Il coordinamento non deve avvenire solo in termini strutturali – garantire sufficiente coordinamento tra gli attori coinvolti nella gestione dell’integrità – ma anche in termini di contenuto degli strumenti. Tuttavia, è importante sottolineare che quest’ultima non implica una perfetta coerenza tra gli strumenti. Alcune differenze e forse anche alcune ambiguità sono inevitabili e, generalmente, anche consigliabili, data la raccomandazione (vedi 1.6) di combinare due approcci molto differenti nella gestione dell’integrità. Più importante è che vi sia una chiara visione che sostiene la gestione dell’integrità e che, se ci sono ambiguità, si è consapevoli di esse e si prende una decisione cosciente per la loro gestione.

2. PERCHÉ LA GESTIONE DELL’INTEGRITÀ?

33. Un passo importante e preliminare è di rispondere alle preoccupazioni dei funzionari, dirigenti e responsabili politici a proposito della necessità di gestione dell’integrità. Questo capitolo per primo affronta due questioni fondamentali circa la necessità della gestione dell’integrità. La seconda parte di questo capitolo esamina argomenti spesso espressi dai dirigenti del settore pubblico contro la gestione dell’integrità.

2.1. Gestione dell’integrità: due questioni fondamentali

34. Ci sono ragioni fondamentali per investire nella gestione dell’integrità, in quanto l’integrità è determinante per il raggiungimento degli obiettivi di politica primaria. Tuttavia i cambiamenti significativi nella gestione della cosa pubblica negli ultimi anni hanno anche fornito ulteriori ragioni per la revisione e la modernizzazione della gestione dell’integrità.

Domanda 1: Perché la gestione dell’integrità?

Perché la politica dovrebbe spendere tempo e denaro per la gestione dell’integrità, mentre i veri problemi come la povertà, la criminalità e l’inquinamento necessitano di politiche? Questa non è solo un’altra “moda passeggera” nella gestione pubblica che facilmente si sgonfierà?

35. Thompson ha magistralmente formulato la sua risposta a questa domanda attraverso uno dei suoi “paradossi del governo etico”: “Poiché le altre questioni sono più importanti dell’etica, l’etica è la più importante di qualsiasi questione” (1992: 255). Infatti, l’integrità non è un dominio politico pubblico primario come la difesa, la tutela dell’ambiente o la salute pubblica. Essa non produce alcun immediato bene e servizio che sono tangibili per i cittadini. È solo strumentale per gli obiettivi primari. Ancora, il fatto che è strumentale non implica che sia meno importante. Si tratta di un necessario strumento per almeno due motivi:
•In primo luogo, una ben sviluppata infrastruttura di gestione dell’integrità aumenta le possibilità che i dipendenti pubblici prendano decisioni sulla base dei vantaggi e degli svantaggi delle alternative politiche e non sulla base dei propri interessi o degli interessi dei loro (politici) amici. Si aumenta così la qualità delle decisioni nei settori della politica primaria.
•In secondo luogo la gestione dell’integrità potrebbe contribuire ad accrescere la fiducia del pubblico nel governo. Naturalmente, è troppo semplicistico pensare che la fiducia aumenterà automaticamente quando la gestione dell’integrità viene installata. Tuttavia, un aumento della fiducia del pubblico è molto improbabile se i cittadini sono regolarmente messi di fronte alle violazioni dell’integrità da parte di funzionari statali. Anche se le violazioni consistono in un beneficio a breve termine per un determinato cittadino (ad es. nel caso di corruzione), esse possono portare solo ad una sorta di cinica fiducia nel singolo funzionario pubblico, non a una fondamentale fiducia nel settore pubblico.

36. In somma, è meglio che dedichi una sufficiente attenzione alla gestione dell’integrità in anticipo, invece di essere costretto, dopo il fatto, a dedicare molte più energie per perseguire la corruzione e riparare le ingiuste decisioni e controllare i danni d’immagine al settore pubblico.

BOX 2. Perché è necessario incrementare la gestione dell’integrità?
Benché ci siano sempre stati fondamentali motivi di gestione dell’integrità, la necessità di nuovi approcci alla gestione dell’integrità è cresciuta negli ultimi anni a causa dei significativi cambiamenti nei governi e nella società dei paesi dell’OCSE.
Primo, le riforme del settore pubblico, spesso riunite sotto l’ombrello di “Nuova Gestione Pubblica” (Hood, 1991), cercano di migliorare la qualità, l’efficienza e l’efficacia dell’erogazione del servizio pubblico, adottando tecniche dal settore privato. Il settore pubblico è cresciuto notevolmente con queste riforme risultando più efficiente ed efficace. Tuttavia, tali riforme hanno anche sollevato preoccupazioni sulle nuove zone grigie e sui rischi per l’integrità in assenza di rettifiche per il controllo del potere discrezionale. Con l’indebolimento delle barriere tra il settore pubblico e il privato, ad esempio mediante la privatizzazione dei servizi pubblici, le PPP, sponsoring, concessioni, appalti, ecc.- i rischi per le violazioni dell’integrità sono cambiati e sono aumentati. In tal modo, per quanto bene-intenzionate e benefiche potrebbero essere tali innovazioni, esse creano nuove situazioni, rischi per l’integrità e dilemmi, in particolare nell’interfaccia tra il settore pubblico e quello privato, che richiedono adeguate contromisure in un quadro aggiornato di gestione dell’integrità:
•Come si può evitare che l’imprenditorialità e l’innovazione nel settore pubblico sfuggano di mano e portino a violazioni del codice etico?
•Che cosa deve fare un funzionario pubblico quando il sistema di gestione delle prestazioni si aspetta da lui cose differenti da quelle previste dal codice etico?
•Come i dipendenti che lavorano in un’organizzazione governativa semi-autonoma che devono sopravvivere in un mercato competitivo, possono ancora essere in grado di lottare per il pubblico interesse?
•Che cosa significa richiedere un “servizio orientamento clienti” per un funzionario di polizia che sta per arrestare un sospetto?
Una buona ed equilibrata gestione del Quadro dell’Integrità aiuterà a trovare una risposta a queste e altre domande simili. Quindi, piuttosto che un’altra nuova moda passeggera nella gestione pubblica, la gestione dell’integrità dovrebbe essere vista come un modo per far fronte a tutte queste tendenze e innovazioni. Fornisce gli strumenti per evitare i suoi eccessi.
Oltre a queste modifiche interne, vi sono anche importanti cambiamenti nella più ampia società. I cittadini sempre più informati ed esigenti sono meno tolleranti per le violazioni dell’integrità, in particolare per i casi di corruzione. Allo stesso tempo le società diventano sempre più diversificate, rendendo più difficile identificare “le norme e i valori generalmente accettati”, che sono alla base della definizione dell’Integrità (vedere 1.1). Una buona gestione del Quadro dell’Integrità favorirà i funzionari pubblici ad affrontare queste nuove situazioni e dilemmi.

Domanda 2: Perché pensare alla gestione dell’integrità come un dominio di gestione separata?

E’ davvero necessario considerare la “gestione dell’integrità” come un dominio di gestione separata con una propria identità e visibilità? Non sarebbe sufficiente esaminare gli strumenti esistenti in settori quali la gestione del personale, la gestione finanziaria e la gestione dell’informazione dal punto di vista dell’integrità e adattarli, se necessario?

37. Un’identità distinta è molto utile per almeno due ragioni.

38. Primo: le etichette possono essere molto importanti per l’impostazione dell’agenda dei processi, perché tendono a rendere un certo numero di problemi o soluzioni visibili per i responsabili, i funzionari pubblici e il pubblico in generale. Il semplice fatto che l’etichetta di “gestione dell’integrità” esiste, contribuisce a rendere “l’integrità” visibile come problema che merita la nostra attenzione. Il fatto che questa etichetta identifica una gestione separata e quindi un campo chiaramente identificabile di misure, assicura che, se scoppia uno scandalo, i responsabili saranno in grado di prendere decisioni informate, preparate da un gruppo chiaramente individuabile di esperti in gestione dell’integrità. Senza una tale etichetta, senza una consapevole gestione di un delineato campo, sarà molto più difficile garantire l’attenzione dei responsabili delle decisioni per l’argomento. Il problema non emergerebbe improvvisamente solo quando vi è uno scandalo dell’Integrità, ma poi non ci sarebbe un insieme coerente di misure politiche prontamente disponibile se non ci fosse un gruppo auto-consapevole di attori dell’integrità a proporle.

39. Secondo e più importante: portare gli strumenti insieme sotto un generale concetto-ombrello, permette un approccio sistemico. Consente di esaminare tutti gli strumenti insieme nella loro interdipendenza, rendendo il tutto più della somma delle parti. È possibile individuare gli obiettivi generali del quadro di gestione dell’integrità e poi sistematicamente la progettazione e l’attuazione degli strumenti per realizzare questi obiettivi. Ciò non è possibile quando gli strumenti co-esistono semplicemente in diversi settori senza mai essere portati insieme e considerati parte di un dominio globale di gestione.

40. E’ importante sottolineare che l’idea di gestione dell’integrità in un dominio di gestione separato è del tutto coerente con l’idea che la gestione dell’integrità sia un dominio “inclusivo” di gestione che avrà successo solo se viene integrato con altri domini di gestione come la gestione finanziaria e del personale. Per spiegare questo, può essere utile distinguere tra strumenti di base dell’integrità da un lato e strumenti complementari dall’altro:
•L’obiettivo principale della gestione del Quadro dell’Integrità con gli strumenti di base dell’integrità è quello di favorire l’integrità ed evitare violazioni dell’integrità. Esempi tipici sono i codici di condotta, la formazione specifica e la consulenza sull’integrità, il whistle-blowing, ecc.
•Gli strumenti complementari non hanno come obiettivo principale l’integrità, ma sono importanti strumenti per realizzare gli obiettivi della gestione dell’integrità. Tipicamente, essi sono strumenti che si adattano alle altre funzioni di supporto quali la gestione del personale o la gestione finanziaria: l’assunzione di personale, sistemi di ricompensa personale, appalti pubblici e procedure di gestione dei contratti, ecc. È importante sottolineare che, anche se gli strumenti complementari non hanno l’integrità come il loro obiettivo principale, sono almeno altrettanto importanti e che potrebbero anche essere più importanti per promuovere l’integrità nelle organizzazioni pubbliche. Per esempio, se i processi per le risorse umane non sono abbastanza veloci o se le procedure di appalto non favoriscono i migliori contratti per garantire un uso ottimale delle risorse, ciò potrebbe minare la legittimità e l’efficacia degli altri sforzi per migliorare gli strumenti di base di gestione dell’integrità.

41. Entrambi i tipi di strumenti sono parte integrante del quadro di gestione dell’Integrità nel senso che dovrebbero essere coordinati con gli altri e insieme contribuire alla realizzazione dell’obiettivo generale della gestione dell’integrità. Essi differiscono solo per il loro scopo principale. Questa divisione ha anche implicazioni di responsabilità organizzative. Sono soprattutto gli “attori dell’integrità” (responsabile dell’etica, ufficio dell’integrità, comitato etico…) che sono responsabili per gli strumenti di base dell’integrità. Gli strumenti complementari non sono sotto la loro responsabilità primaria, ma essi dovrebbero dire la loro per quanto riguarda gli aspetti etici di tali strumenti. Per esempio, la direzione del personale dovrebbe coinvolgere gli attori dell’integrità quando progetta il sistema di reclutamento in modo da accertarsi che l’integrità sia sufficientemente indirizzata nel processo di reclutamento e selezione. Questa distinzione tra strumenti di base e complementari sarà spiegata e ampliata nel seguente capitolo. Sarà inoltre spiegato che, in aggiunta ai vari strumenti, di base e complementari, vi è naturalmente anche un contesto più ampio che deve essere preso in considerazione e con cui gli strumenti, di base e complementari, devono essere coordinati per assicurare la loro sinergia.

2.2. Gestione dell’integrità: le infondate barriere mentali

42. Quando si discute l’uso della gestione dell’integrità con dirigenti del settore pubblico, ci sono alcune tipiche barriere mentali che sembrano impedire loro di essere convinti dell’uso di gestione dell’integrità. In questa sezione vengono illustrate tre di tali barriere e proposti alcuni argomenti contro di loro.

Barriera n1.”Noi non abbiamo problemi significativi dell’Integrità nella nostra organizzazione”

43. Ovviamente potrebbe essere possibile che virtualmente non ci siano violazioni dell’integrità in un’organizzazione, ma il problema è in che modo il responsabile può essere così sicuro della verità di questa affermazione. È solo attraverso un sistema di rilevazione adeguato, come parte di un più ampio quadro di gestione dell’integrità, che si può avere una ragionevole certezza circa la prevalenza sulle violazioni dell’integrità.

44. Inoltre, anche se non ci siano state violazioni dell’integrità, ogni organizzazione del settore pubblico dovrà ancora affrontare molti degli sviluppi che sono stati discussi in precedenza. Le riforme del settore pubblico e i cambiamenti della società creano nuovi tipi di dilemmi etici e creano così la necessità di una solida struttura di gestione dell’integrità che supporta i funzionari pubblici nel trattare con queste problematiche. Inoltre, ci sono sempre stati dilemmi dell’Integrità nel settore pubblico, anche prima di questi sviluppi più recenti:
•L’impiegato che riceve la richiesta di un cittadino di aggiungere un modulo importante al fascicolo anche se si è presentato con un giorno di ritardo a causa di malattia.
•Il consulente che riceve una telefonata dall’ufficio politico del ministro con la richiesta di riscrivere la relazione per motivi politici di partito.
•Il city manager che è costretto a licenziare un collega che è uno dei suoi migliori amici.

45. I funzionari pubblici di tutti i livelli hanno sempre avuto un margine di discrezionalità che potrebbe portare a dilemmi. Da questo punto di vista, la questione non è tanto se ci sono problemi dell’Integrità e dilemmi; è ovvio che qualsiasi organizzazione del settore pubblico ha tali rischi e problemi. La questione diventa ora come si sviluppa un adeguato quadro di gestione dell’integrità che supporta i funzionari pubblici a identificare e risolvere tali problemi e dilemmi. Il vantaggio di questa prospettiva è che essa non rappresenta i dilemmi sull’integrità come perturbazioni ambientali che devono essere oppressi o emarginati, ma come sfide che si trovano di fronte e alle quali ogni organizzazione dovrà sviluppare una risposta adeguata.

Barriera n. 2. “L’introduzione della gestione dell’integrità accrescerà soltanto la mancanza di fiducia nella nostra organizzazione e nel settore pubblico in generale.”

46. Questa dichiarazione è la controparte della precedente. Il presupposto è che ci sono le violazioni dell’integrità, e il pericolo è renderli pubblici a causa dell’attuazione del quadro di gestione dell’integrità, che a sua volta potrebbe portare alla riduzione della fiducia. Prima di approfondire l’argomento, è utile sottolineare che la finalità principale di un quadro organizzativo di gestione dell’integrità non è tanto quello di identificare le violazioni dell’integrità, compresa la corruzione, in passato (anche se questo può a volte essere necessario) ma piuttosto impedire le violazioni dell’integrità per il futuro. Tuttavia, non è impossibile che il miglioramento della gestione dell’integrità, e in particolare del sistema di rilevamento all’interno di esso, potrebbe nel breve termine portare a un aumento del numero di violazioni rilevate. Eppure, anche se tale aumento di rivelazioni a breve termine potrebbe verificarsi, la dichiarazione di cui sopra rimane ancora molto discutibile. Essa tradisce una visione molto miope e una forte sottovalutazione dei cittadini:
•In primo luogo, è miope perché ignorare le violazioni dell’integrità potrebbe infatti ridurre la loro reale possibilità di diventare scandali nel breve periodo, ma aumenta drasticamente il rischio che i problemi risulteranno molto più forti e dannosi in futuro. Le violazioni dell’integrità hanno la tendenza ad espandersi. Se a un ispettore è permesso di accettare sostanziali regali dalla società che controlla, poi i colleghi, potrebbero, dopo un certo periodo di tempo, sentire che anche a loro è consentito fare lo stesso. Analogamente, se i funzionari pubblici sono autorizzati a commettere una piccola violazione, potrebbero decidere di commetterne una che è leggermente più grande, che a sua volta li autorizza a poter commettere una violazione ancora leggermente più grande in un momento successivo, ecc. Quindi, tollerare le violazioni dell’integrità a breve termine aumenta fortemente la possibilità che ci saranno più violazioni in futuro.
•In secondo luogo, questa dichiarazione indica anche la scarsa fiducia nella capacità dei cittadini di giudicare la politica. Se si crede nella democrazia, allora si dovrebbe anche credere che i cittadini (e quindi anche gli elettori) sono in grado di distinguere fra una violazione dell’integrità che è venuta alla luce grazie ad un funzionamento del quadro di gestione dell’integrità da un lato e uno scandalo che è esploso perché la situazione era stata trascurata per lungo tempo e le necessarie misure di prevenzione non sono mai state applicate.

Barriere n.3 “I miei collaboratori ritengono un insulto se dovessi introdurre un quadro di gestione dell’integrità. Penseranno che non mi fido di loro.”

47. Questa affermazione non è fatta nel timore della reazione del pubblico, ma della reazione della propria organizzazione. Tra tutti e tre gli ostacoli, questo sembra essere il meno elevato. Inoltre, non è convincente quanto basta per concludere che un ente pubblico non deve quindi sviluppare una corretta gestione dell’integrità. Come spiegato sopra, la gestione dell’integrità non solo è basata su regole, dimensione del controllo, ma anche è basata sui valori, dimensione dello stimolo. Se quest’ultimo e i suoi strumenti concomitanti (sessioni di formazione sui dilemmi dell’Integrità, coaching, ambiziosi codici dell’Integrità, clima organizzativo aperto a sollevare problemi dell’Integrità, ecc.) sono sufficientemente sottolineati, allora il messaggio verso i membri dell’organizzazione è un clima di fiducia, non di diffidenza. Una sessione interattiva di formazione sui dilemmi, ad esempio, presuppone che i membri dell’organizzazione siano persone responsabili dell’integrità e che si vuole fornire loro un supporto aggiuntivo per affrontare tale discrezionalità, piuttosto che limitarla.

Barriera n. 4. “Le violazioni dell’integrità, come la corruzione, sono così radicate nella nostra cultura che non è possibile, né auspicabile, tentare di cambiare qualcosa.”

Questo argomento infatti contiene una componente normativa e una componente empirica.
L’argomento normativo è che la corruzione può essere più accettabile se si verifica in una cultura in cui questa è più tollerata. Questo tipo di ragionamento non è solo eticamente debole, ma va anche contro tutti gli sforzi mondiali dei vari trattati che sono stati firmati da molti stati membri attraverso i continenti, compresi gli stati dove questo argomento è stato utilizzato. Nel corso dell’ultimo decennio una serie di convenzioni regionali sono state sviluppate a partire, nel1996, dalla Convenzione Interamericana Contro la Corruzione (IACAC) dell’OAS in America, la Convenzione Penale sulla Corruzione del Consiglio d’Europa e la Convenzione Penale sulla Corruzione e la Convenzione Europea sulla lotta Contro la Corruzione, nella quale sono coinvolti funzionari della Comunità Europea o degli Stati Membri , e la Convenzione dell’Unione Africana sulla Prevenzione e Lotta Contro la Corruzione . A livello mondiale, la Convenzione delle Nazioni Unite Contro la Corruzione (UNCAC) è entrata in vigore il 14 dicembre 2005.
La dichiarazione di cui sopra contiene anche un’ipotesi empirica: la gestione dell’integrità non ha effetto in un ambiente culturale dove le violazioni dell’integrità sono più tollerate. Questa ovviamente ha una qualche verità. La cultura, sia nell’ambiente dell’organizzazione, sia all’interno dell’organizzazione, è un presupposto importante per l’integrità dei membri dell’organizzazione. Tuttavia, la cultura non è il solo fattore impattante e sistematico, le applicazioni ben considerate e ben equilibrate delle raccomandazioni contenute in questo documento possono fare la differenza, anche in un contesto difficile dove la corruzione è più tollerata. Una misura particolarmente efficace è quella di analizzare quale funzione è soggetta ad attività di corruzione e di analizzare se questa funzione non può essere eseguita in un altro modo più legittimo. Un caso evidente è “l’intermediario”: la figura d’intermediario tra cittadini e funzionari al quale i cittadini si rivolgono per influenzare o velocizzare il processo decisionale relativo al loro caso. Un modo per spingere questi “intermediari” a ridurre il rischio di corruzione è sostituirli con attori legittimi che svolgono la stessa funzione, ma senza corruzione, per esempio i centri di assistenza dei cittadini. Naturalmente questo è solo un esempio e per ottenere un cambiamento in un ambiente culturalmente sfidante è necessaria una coordinata batteria di strumenti.

Conclusione

48. Con questi argomenti, questo documento non vuole in definitiva congedare dubbi e preoccupazioni dei manager. L’integrità è e rimane un’area sensibile e la gestione dell’integrità può avere effetti indesiderati, in particolare se non è introdotta con cautela. Tuttavia, con questo si vuole sostenere che queste obiezioni non sono convincenti ragioni al punto tale per non introdurre un quadro di gestione dell’integrità. Una moderna struttura di gestione dell’integrità che ponderatamente equilibra gli approcci basati su regole e quelli basati sui valori, può fornire una corretta e positiva risposta alle sfide e alle preoccupazioni sopra menzionate. Il capitolo seguente presenta i blocchi di costruzione di un buon quadro di gestione dell’integrità e offre una consulenza per la costruzione di tale quadro.

3. QUADRO DELL’INTEGRITÀ PER LE ORGANIZZAZIONI DEL SETTORE PUBBLICO: PANORAMICA

49. Questo terzo capitolo fornisce una breve panoramica dei due principali componenti del Quadro dell’Integrità, come sono già state citate in precedenza: la gestione del Quadro dell’Integrità, al centro, e il contesto interno ed esterno, al contorno. Queste due componenti principali verranno evidenziate nelle due sezioni seguenti di questo capitolo. Nel successivo capitolo 4 sarà ulteriormente sviluppato la prima componente e discussi in dettaglio gli strumenti, processi e strutture all’interno del quadro di gestione dell’integrità.

50. Questo quadro supporta le organizzazioni per affrontare le sfide sopra menzionate (box 2). Prima di tutto, vi è un crescente consapevolezza del fatto che nella “nuova gestione pubblica” le innovazioni e le riforme aumentano la capacità di risposta del servizio pubblico non senza rischi. Secondo, venendo incontro alle aspettative dei cittadini, sempre più informati ed esigenti è diventata una preoccupazione mondiale dei governi moderni, mantenere la fiducia nel governo e nei decisori pubblici. Di conseguenza, il Quadro dell’Integrità propone un approccio proattivo per affrontare le nuove preoccupazioni e le aree grigie. Si ritiene che l’analisi dei rischi dell’integrità e i dilemmi dell’integrità siano la pietra miliare e il punto di partenza del Quadro dell’Integrità. La struttura inoltre porta avanti un approccio sistemico con la forte ambizione di andare oltre le nobili dichiarazioni e fare una reale differenza sul piano pratico.

3.1. Il quadro di gestione dell’integrità

51. La gestione del quadro dell’integrità contiene tutti gli strumenti, processi e strutture che direttamente stimolano a far rispettare l’integrità e a prevenire la corruzione e altre violazioni dell’integrità all’interno di una organizzazione del settore pubblico. Questo quadro è costituito da tre pilastri, ciascuno costituito da due strati. I tre pilastri sono considerati parti essenziali di una buona gestione dell’integrità:
•Il primo pilastro è costituito dagli stessi strumenti dalla gestione dell’integrità. Questi sono i reali strumenti d’intervento che vengono utilizzati per formare l’integrità dell’organizzazione e la resistenza alla corruzione nella direzione desiderata. Essi possono essere suddivisi in quattro gruppi, che devono corrispondere alle seguenti quattro funzioni che devono essere rispettate dal quadro di gestione dell’integrità:
– determinare e definire l’integrità;
– guidare verso l’integrità;
– monitoraggio integrità;
– applicare l’integrità.
•Anche se si gestisce un progetto di strumenti adeguati, non si otterrà alcun risultato se questo non è istituzionalizzato nel funzionamento quotidiano dell’organizzazione. Questo è il motivo per cui è necessario il secondo pilastro, specificando il processo di sviluppo attraverso il quale la gestione del Quadro dell’Integrità è sviluppato e mantenuto all’interno dell’organizzazione. Questo processo di sviluppo deve essere continuo, con un ciclo ricorrente di pianificazione, implementazione, valutazione e adattamento, sia a livello di gestione del Quadro dell’Integrità nel suo insieme che dei singoli strumenti di gestione dell’integrità. Oltre a questi processi in continuo, ci sono processi temporanei, come ad esempio l’introduzione di un nuovo approccio alla gestione dell’integrità in una particolare organizzazione. Data la loro natura specifica e il fatto che essi siano limitati nel tempo, questi saranno descritti come “progetti”.
•Il terzo pilastro riguarda l’organizzazione del quadro di gestione dell’integrità: come sono distribuite le responsabilità tra i diversi attori e come sono coordinati in modo coerente e in pratica?

52. Questi tre pilastri sono costituiti da due strati:
•Nel cuore del quadro di gestione dell’integrità ci sono gli strumenti fondamentali, come i codici etici, le politiche dei conflitti d’interesse o gli accorgimenti del whistle-blowing, i processi fondamentali di cambiamento e gli attori fondamentali, come “attori dell’integrità” o i dirigenti apicali.
•Il secondo livello contiene gli strumenti, i processi e gli attori complementari. Questi sono di importanza cruciale per la gestione dell’integrità al pari degli strumenti di base, ma non hanno come loro obiettivo principale l’integrità.
L’insieme degli strumenti fondamentali e degli strumenti complementari costituisce il quadro di gestione dell’integrità. La tabella 2 mostra una panoramica di questo quadro con i tre pilastri, i due strati e nelle celle le illustrazioni di ciascuno di essi.

Tabella 2. Il Quadro di gestione dell’integrità: tre pilastri e due strati

Strumenti Processi Strutture
Misure fondamentali Codici, regole, linee guida, formazione sull’integrità e consulenza, divulgazione del conflitto di interessi, ecc. Continuo e complessivo processo di sviluppo dell’integrità, continuo sviluppo dei processi dei singoli strumenti, singoli progetti per introdurre o modificare gli strumenti, ecc. Attore dell’integrità, Dirigenza
Misure complementari Integrità come criterio di selezione e promozione del personale, aspetti dell’Integrità per le procedure di appalto e la gestione dei contratti, compresa l’integrità nello strumento di valutazione della qualità, ecc. Processi in gestione del personale, gestione appalti e contratti, gestione finanziaria, ecc. Gestione del personale, gestione dei contratti, gestione finanziaria, ecc.

3.2. Il contesto interno ed esterno

53. Gli strumenti di gestione dell’integrità non sono sospesi nel vuoto. Essi esistono in un contesto più ampio, con molti altri fattori (sia strumenti di gestione consapevolmente progettati sia fattori imprevisti) e altri attori che hanno un impatto sull’integrità dei membri dell’organizzazione. Anche se, per i progettisti del quadro di gestione dell’integrità, si presentano come dati che non possono essere modificati, è importante prenderli in considerazione a causa del loro impatto sulla integrità dei membri dell’organizzazione. Questo contesto può essere diviso in due strati.

Contesto interno

54. Il primo strato è descritto come un “contesto interno” e si riferisce a fattori e attori all’interno dell’organizzazione che non si riferiscono direttamente alla gestione dell’integrità, ma potrebbero avere un impatto su di essa. Per esempio, la letteratura (Trevino & Weaver, 2003) suggerisce che l’equità organizzativa percepita può avere un importante impatto sull’integrità dei membri dell’organizzazione. Se i membri dello staff percepiscono il loro ambiente come ingiusto, è più probabile che commettano violazioni dell’integrità. Quindi, tutti gli strumenti dell’organizzazione che contribuiscono alla percezione dell’equità (ad es. reclutamento, sistemi di promozione e ricompensa) possono agire da importanti fattori ambientali per la gestione dell’integrità. L’impatto decisivo di questa gestione del contesto è riconosciuta negli strumenti internazionali. UNCAC all’articolo 7, sul settore pubblico, per esempio, promuove procedure trasparenti di assunzione e promozione mentre IACAC (articolo III, punto 5) raccomanda “trasparenza, equità ed efficienza” del governo. I principi dell’OCSE per la gestione etica del servizio pubblico sottolineano che “gestione politica, procedure e pratiche dovrebbero promuovere il comportamento etico” e “dimostrare l’impegno dell’organizzazione per le norme etiche” (Principio 9. OCSE, 1998).

55. L’analisi dell’impatto degli elementi del contesto interno sarà integrato nel quadro di gestione dell’integrità attraverso la valutazione della correttezza dei processi delle risorse umane (vedere il paragrafo 4.1.2 F). Anche se questo è proposto come uno strumento di gestione dell’integrità, esso è nei fatti un modo per analizzare il contesto interno dell’organizzazione, attraverso la valutazione dell’impatto su una variabile intermedia fondamentale (equità organizzativa).

Contesto esterno

56. Il secondo strato è definito come “contesto esterno” e si riferisce ad attori e fattori al di fuori dell’organizzazione. La cultura dell’integrità nelle organizzazioni del servizio pubblico è il risultato di sforzi coerenti, non solo a livello organizzativo, ma anche ai livelli di gestione della cosa pubblica e della governance. Poiché gli elementi del contesto esterno sono al di fuori del controllo dell’organizzazione, non vengono discussi in questo documento. E, al tempo stesso, poiché essi hanno influenza sul quadro di gestione dell’integrità dell’organizzazione, è utile prestare attenzione a loro. Il documento distingue tre tipi di fenomeni pertinenti all’esterno dell’organizzazione. Ciascuno di essi è di natura diversa e quindi è anche trattato in modo diverso, sia in questo documento che nella Checklist.

57. Per primo, si potrebbe fare riferimento a molti fattori del contesto economico (ad esempio la povertà), al contesto politico (ad esempio, la pressione per riformare l’amministrazione), contesto criminale (ad es. la criminalità organizzata che cerca di infiltrarsi nel settore pubblico), ecc. che potrebbero influenzare l’integrità. Tuttavia, per quanto importanti siano, i fattori contestuali sono molteplici e una raccomandazione generale che li prenda tutti in esame non sarebbe molto utile per i professionisti del settore. Invece questo documento si propone di integrare il corrispettivo (informazioni che dovrebbero essere tenute in considerazione quando si effettua una decisione) dei più importanti fattori del contesto nello stesso quadro della gestione dell’integrità come illustrato nel capitolo 4. In questo modo, se il quadro di gestione dell’integrità di un’organizzazione è opportunamente progettato e realizzato, ciò implica automaticamente che i più importanti fattori di contesto sono presi in considerazione. Questo viene fatto in molti modi. Per esempio, un’approfondita analisi del rischio (vedi punto 4.1.1. A) assicura che i principali rischi per l’ambiente dell’organizzazione vengono presi in considerazione. Analogamente, i regolamenti per divulgare i conflitti di interesse (punto 4.1.1. F) sono modi per evitare che gli interessi esterni all’organizzazione abbiano un impatto sull’integrità dell’organizzazione.

58. Una seconda e molto importante categoria è costituita dai molti strumenti esterni all’organizzazione potrebbero avere un impatto sulla gestione dell’integrità. Questi potrebbero costituire strumenti dell’integrità in senso stretto (ad es. le leggi nazionali di etica o politiche nazionali di whistle-blowing), ma anche altri tipi di strumenti, quali gli strumenti destinati a migliorare l’affidabilità e la trasparenza, che incidono, direttamente o indirettamente, anche sull’integrità dell’organizzazione e sui suoi membri. Essi sono discussi di volta in volta.

59. Un certo numero di questi strumenti esistono spesso anche all’interno delle organizzazioni (e quindi sono discussi nel prossimo capitolo), ma potrebbero anche avere un corrispettivo all’esterno dell’organizzazione. Essi forniscono le norme obbligatorie direttamente applicabili (ad es. azioni disciplinari) o un quadro nazionale, ad esempio il modello di codice etico, per sviluppare soluzioni specifiche presso i vari enti pubblici che possono prendere in considerazione il particolare contesto delle singole organizzazioni. Gli esempi includono:
• Linee guida per il codice di condotta o il codice etico;
• Linee guida per le regole sul conflitto d’interessi e le informative finanziarie;
• Linee guida per le assunzioni nel dopo-impiego;
• Linee guida per il codice disciplinare per il servizio pubblico.

60. Un codice disciplinare per il servizio pubblico, ad esempio, offre norme di base per tutti i dipendenti delle aziende del settore pubblico con riferimento a ciò che è considerato comportamento irregolare e quali sono le procedure disciplinari e le sanzioni da applicare in caso di violazione dell’integrità. È responsabilità dei dirigenti dell’organizzazione di interpretare le disposizioni del codice disciplinare e intervenire tempestivamente se essi sono testimoni di una violazione dell’integrità tra i propri dipendenti. D’altro canto, i governi nazionali possono fornire un modello di codice per il settore pubblico che guida le singole amministrazioni a sviluppare i loro propri codici che potrebbero riflettere meglio i contesti specifici (ad es. missione, attività, aspettative, parti interessate, vulnerabilità, ecc.) delle particolari organizzazioni pubbliche.

61. Un certo numero di questi strumenti esistono generalmente solo all’esterno della organizzazione. Non sono descritti nel capitolo 4, ma sono menzionati nella Checklist, a causa del loro impatto potenzialmente importante. Esempi di questi includono:
•Meccanismi di controllo esterno e audit utilizzati per rilevare le irregolarità e gli errori sistematici, nonché per raccomandare misure di miglioramento.
•Meccanismi utilizzati per l’indagine esterna e la repressione dei comportamenti illeciti, in particolare la corruzione.
•Leggi etiche per fornire norme elaborate sulla base di valori e dei principi del servizio pubblico. Per completare le disposizioni generali per il servizio pubblico, le leggi etiche prevedono norme più rigorose e definiscono gli standard di base come i confini di un comportamento accettabile per i funzionari pubblici.
•Linee guida sui meccanismi delle informative finanziarie dei funzionari pubblici per evitare potenziali conflitti di interesse. Tali informative possono anche aiutare a rilevare e a perseguire l’arricchimento illecito.
•Leggi sul finanziamento elettorale e dei partiti per prevenire eventuali distorsioni nel processo decisionale, migliorando la trasparenza sulle donazioni politiche.
•Linee guida per accrescere la trasparenza e la responsabilità delle attività di lobbismo, in particolare per richiedere la registrazione dei lobbisti e la divulgazione di attività lobbistiche. Potrebbe anche voler dire l’approvazione di un codice di condotta per lobbisti al fine di far luce sul “mistero” delle attività di lobbying svolte a porte chiuse.
•Meccanismi per l’informazione, la consultazione e la partecipazione dei cittadini, sia nella progettazione e attuazione delle politiche pubbliche, sia dei servizi. Strumenti internazionali -come ad esempio l’Articolo 13 UNCAC, sulla Partecipazione della società- promuovono misure per la partecipazione della società civile, organizzazioni ONG e a base comunitaria, “per la prevenzione e la lotta contro la corruzione” e la sensibilizzazione dell’opinione pubblica, mentre IACAC promuove “meccanismi per incoraggiare la partecipazione della società civile e le organizzazioni non governative nella lotta contro la corruzione” .
•Appropriato controllo delle finanze pubbliche.
•Semplificazione amministrativa, in particolare con l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, come soluzioni di un unico portale di e-government (ad es. portale di e-procurement) per ridurre la burocrazia e svolgere i processi rapidamente e in modo trasparente.

62. È interessante notare che, mentre questi strumenti solitamente influiscono positivamente sull’integrità dei membri dell’organizzazione, si potrebbero anche creare nuovi dilemmi. La partecipazione dei cittadini, ad esempio, al processo decisionale lo rende più complesso e più incline ai dilemmi rispetto al processo decisionale chiuso delle tradizionali burocrazie. Essi potrebbero creare anche nuovi rischi per le violazioni dell’integrità. Un’appropriata e integra gestione di tali innovazioni – per esempio attraverso aggiustamenti del Quadro dell’Integrità – sarà quindi indispensabile. L’OCSE ha fornito alcune indicazioni per questo con i suoi “principi guida”, per impegnare i cittadini nel processo decisionale.

63. Ci sono anche molti potenziali attori all’esterno dell’organizzazione che potrebbero avere un impatto sul quadro dell’integrità. Una classificazione completa degli attori dell’integrità è quella che è al cuore del concetto di “sistema dell’Integrità nazionale” elaborato da Transparency International. Transparency International distingue tra i diversi tipi di attori che possono avere un impatto sul quadro di gestione dell’integrità di un’organizzazione :
• legislatori;
• partiti politici;
• commissioni elettorali;
• istituti superiori di audit;
• magistratura;
• settore pubblico;
• polizia e pubblici ministeri;
• appalti pubblici;
• ombudsman ;
• agenzie anti-corruzione;
• media;
• società civile;
• settore privato;
• amministrazioni regionali e locali;
• istituzioni internazionali.

64. Un altro approccio è quello di concentrarsi sulle funzioni piuttosto che sui soggetti che svolgono le funzioni. Per esempio, il quadro globale anti-corruzione – UNCAC Articolo 6 – identifica le seguenti funzioni chiave per gli organi di prevenzione della corruzione:
•L’attuazione “efficace e coordinata delle politiche contro la corruzione che promuovono la partecipazione delle società e … la buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, l’integrità, la trasparenza e la responsabilità” . L’organo di prevenzione della corruzione può svolgere anche un ruolo di “supervisione e co-coordinatore nell’attuazione di queste politiche” .
•”Lo sviluppo e la diffusione di conoscenze sulla prevenzione della corruzione” .
4. IL QUADRO DI GESTIONE DELL’INTEGRITÀ: STRUMENTI, PROCESSI E STRUTTURE

65. Il seguito di questo capitolo sviluppa ulteriormente i blocchi di costruzione per una buona gestione dell’integrità (vedi il precedente punto 3.1). Essi sono strutturati nei tre pilastri che sono il nucleo del quadro di gestione dell’integrità: strumenti (4.1), processi (4.2) e strutture (4.3). All’interno di ciascuno di questi pilastri nelle seguenti sezioni si affronteranno anche i due strati che sono stati identificati in precedenza: gli strumenti fondamentali e quelli complementari.

4.1. Strumenti: un equilibrato mix degli strumenti di gestione dell’integrità

66. Molti strumenti di gestione dell’integrità negli ultimi anni sono stati sviluppati e sono stati classificati in molti modi diversi. Sulla base della revisione della letteratura (ad es. OCSE, 2007) e l’esperienza dei paesi dell’OCSE, questo documento propone di organizzare questi strumenti secondo quattro funzioni che devono essere soddisfatte in una buona gestione dell’integrità, ossia:
• la determinazione e la definizione dell’integrità;
• la guida verso l’integrità;
• il monitoraggio dell’integrità;
• l’applicazione dell’integrità.

67. In questa sezione vengono illustrati, per ciascuna di queste funzioni, i più comuni strumenti di gestione che sono stati sviluppati per soddisfare le quattro funzioni. La Tabella 3, riportata di seguito, visualizza la questione presentando gli strumenti chiave in un’unica tabella. Infatti, la tabella sviluppa ulteriormente la seconda colonna “strumenti” della Tabella 2. Inoltre, aggiunge nelle righe la distinzione basato su regole/basato su valori, e lo sviluppa per le quattro funzioni di un buon quadro di gestione dell’integrità (colonne). Essa promuove inoltre un approccio lungimirante mettendo l’analisi dei rischi dell’integrità al punto di partenza nel quadro di gestione dell’integrità.

Tabella 3. Una classificazione degli strumenti di gestione dell’integrità

Determinazione e definizione dell’integrità La guida verso l’integrità Il monitoraggio dell’integrità L’applicazione dell’integrità
Strumenti
Fondamentali Strumenti
Basati su regole – Analisi dei rischi
– Codice di condotta
– Conflitto di interesse
– Regali e
altre utilità
– Accordi post
occupazione
– Misure Strutturali (ad esempio,
rotazione) – Training dell’integrità basato su regole
– Giuramento, firma di una “dichiarazione dell’Integrità”
– Consigli, consulenza – Politiche di whistleblowing
– Ufficio reclami
– Ispezioni
– Test dell’Integrità
– Sistemi di allerta precoce
– Sistematica
registrazione di
reclami,
indagini, etc.
-Mappa delle
misure di
violazioni dell’integrità
e clima organizzativo – Sanzioni formali
– Procedura
per la gestione delle violazioni dell’integrità
Strumenti
Basati su valori Analisi di
dilemmi etici
– Consultazione del personale e
delle parti interessate
– Codice etico
– Impostazione dello standard non-scritto Training dell’Integrità basata su valori
– Integrare l’integrità nel
discorso regolare (per esempio
annunciando la politica dell’integrità
attraverso i canali di comunicazione
interni ed esterni)
– Un comportamento esemplare da parte del management
– Coaching e consulenza
per l’integrità misure di indagine
dell’integrità
dilemmi
– Sondaggio informale
per dilemmi etici
e le questioni tra
personale informale
sanzioni
Strumenti
Complementari Valutare l’equità dei compensi e dei
sistemi di promozione
– Procedure adeguate per gli appalti,
gestione dei contratti e pagamento
– Misure in gestione del personale (ad esempio, integrità come criterio di selezione, valutazione e promozione della carriera)
– Misure in gestione finanziaria (per esempio ‘Doppia-chiave’, controllo finanziario)
– Misure in gestione delle informazioni (ad esempio, Protezione dei database automatizzati)
– Misure in gestione della qualità (ad esempio, rivedere lo strumento di valutazione della qualità) Controllo interno e revisione contabile,
Controllo esterno e revisione

68. In questa sezione vengono esaminati ciascuno degli strumenti trattati nella Tabella 3, organizzata secondo le quattro funzioni. Questa elencazione è guidata da due principi generali che sono stati già discussi in precedenza come scelta preliminare:
•In primo luogo, la discussione sempre sottolineerà la necessità di un equilibrio tra gli approcci basati sui valori e sulle regole per la gestione dell’integrità. Questa bilanciamento deve essere valutato a livello del Quadro dell’Integrità nel suo insieme, e non a livello di gestione del singolo strumento dell’integrità, e nemmeno a livello di gestione dell’integrità. In altre parole, non si dovrebbe prendere in considerazione solo il nucleo e le misure di sostegno (ossia il quadro di gestione dell’integrità), ma anche il contesto interno ed esterno.
•In secondo luogo, la discussione riflette l’approccio sistemico: l’interdipendenza tra gli strumenti di gestione dell’integrità e, quindi, la necessità di coordinamento tra di loro, ma anche la dipendenza da elementi contestuali e quindi la necessità di coordinamento con questi.

4.1.1 La determinazione e la definizione dell’integrità

Due criteri minimi

69. La prima funzione di un quadro di gestione dell’integrità è di determinare le aspettative di comportamento: quali valori sono importanti per l’organizzazione, quali norme devono essere rispettate? Ci sono vari strumenti che possono essere utilizzati in diverse combinazioni per determinare e definire l’integrità e la combinazione degli strumenti dipenderà dalla situazione locale. Ma qualunque combinazione si scelga, due criteri minimi e strettamente connessi devono essere soddisfatti per poter dire che questa prima funzione è eseguita sufficientemente, essi sono chiarezza e responsabilità:
•In primo luogo, ci deve essere chiarezza sui requisiti minimi delle aspettative in termini di pubblici dipendenti di enti pubblici. Dovrebbe essere chiaro ai dipendenti pubblici ciò che veramente ci si aspetta da loro. L’entità di tale chiarezza può essere diversa, a seconda della situazione locale e delle strategie. Le organizzazioni sottolineano un approccio fondato su regole allo scopo di definire una chiarezza più esplicita e in forma scritta, rispetto alle organizzazioni che enfatizzano l’approccio basato sui valori. Eppure, anche in quest’ultimo caso, ci sarà sempre un minimo quadro esplicito e gli strumenti dell’approccio basato sui valori devono tendere alla chiarezza, sebbene con più discrezione.
•In secondo luogo, comunque siano stabilite e definite le norme dell’integrità, questo deve essere fatto in modo tale che i dipendenti pubblici possano essere ritenuti responsabili delle loro azioni. Norme chiaramente fissate rendono possibile avvicinare i membri del personale che violano le norme, e indicar loro le loro violazioni. Le norme in tal modo agiscono come un contesto comune, una lingua comune che può facilitare il discorso sull’integrità e rendere più facile esprimere disapprovazione per le violazioni dell’integrità.

L’importanza della consultazione: “determinare” e “definire” sono necessarie entrambe

70. Per soddisfare questi criteri, sarà importante innanzitutto stabilire e poi definire l’integrità richiesta ai pubblici dipendenti di enti pubblici . Entrambe le fasi sono essenziali. Alcune organizzazioni decidono di limitarsi alla seconda fase, che definisce l’integrità, senza organizzare un processo preliminare di determinare l’integrità. Tuttavia, queste due fasi sono interdipendenti. Questo può essere illustrato con l’esempio di un codice dell’Integrità. L’organizzazione potrebbe decidere semplicemente di copiare e incollare un codice esistente o un modello nazionale e quindi modificarlo affinché divenga il codice dell’organizzazione: l’integrità è definita, ma questa non è stata preceduta da un processo di determinazione del contenuto di tale codice. La scelta di saltare la fase di determinazione porta con sé tre importanti rischi:
•In primo luogo, se il codice non è il risultato di un processo delle specifiche organizzazioni per stabilire le norme, vi saranno rischi significativi per la sua rilevanza. Si potrebbero enfatizzare aspetti che non sono rilevanti, ignorando invece aspetti dove sono necessarie le regole.
•In secondo luogo, come detto sopra, il codice è solo un elemento in un complesso di strumenti normativi che richiedono un equilibrio adeguato. Se si utilizza un codice fuori uso che non viene attentamente collocato nel quadro generale, si potrebbero generare risultati indesiderati, ad esempio, perché da un lato ci sono delle contraddizioni tra il contenuto e lo stile del codice e dall’altro lato, con gli altri strumenti della organizzazione di fissazione degli standard.
•Mentre i precedenti due motivi sono legati alla qualità del codice, il terzo motivo è di natura più psicologica. Se i membri del personale non sono stati coinvolti nel processo di sviluppo del codice e tutti sanno che il codice è solo la riproduzione di un documento esistente, si potrebbe ridurre drasticamente il sentimento del personale di far proprio il codice. Questo problema è espresso nel motto “un codice è nulla, la codifica è tutto” (Kaptein & Wempe, 1998). Sebbene la massima è ovviamente esagerata, dà l’idea dell’importanza psicologica di coinvolgimento nella progettazione di un codice.

Una panoramica

71. Dopo aver sostenuto che gli strumenti per determinare e definire l’integrità sono necessari, ora ci concentriamo sulla discussione di ogni punto. Per quanto riguarda il primo punto, si distinguono due tipi di strumenti: analisi del rischio (A), analisi dei dilemmi (B), e consultazione del personale e dei soggetti interessati (C). Per quanto riguarda gli strumenti per definire l’integrità, è utile distinguere tra scrittura dei codici (D), modi di stabilire norme che non implicano codici scritti (E) e più specifiche misure strutturali. Quanto a quest’ultimo, è possibile operare una distinzione tra le azioni strutturali del nucleo del quadro di gestione dell’integrità come i conflitti di interesse o i regolamenti in materia di post-occupazione (F) e misure strutturali complementari, come le misure di gestione del personale, l’approvvigionamento e la gestione dei contratti e la gestione finanziaria (G).

72. Prima di passare alla discussione degli strumenti, è importante sottolineare che tali strumenti rappresentano solo la prima delle quattro funzioni di gestione dell’integrità. Determinare e definire l’integrità è solo l’inizio. Le seguenti tre funzioni che sono discusse successivamente sono altrettanto importanti.

A. Analisi di rischio

73. Un modo sempre più popolare per determinare l’integrità è di concentrarsi sui rischi per l’integrità. In un processo di analisi dei rischi, uno potrebbe mappare i processi sensibili (es. acquisti, progressione del personale, ispezioni, ecc.) e funzioni sensibili (tipicamente dipendenti con un ruolo di responsabile dei processi sensibili o del processo decisionale in generale) e di identificare i punti in cui vi è una vulnerabilità significativa per le violazioni dell’integrità (per esempio la scelta del metodo di gara o la modificazione di un contratto). Quest’analisi dovrebbe quindi essere la base delle raccomandazioni per l’organizzazione su come aumentare la resilienza dell’organizzazione verso queste vulnerabilità, in particolare la resistenza alla corruzione. Dato che l’analisi si concentra sull’analisi dei rischi che sono incorporati nella struttura dell’organizzazione (processi e funzioni), le soluzioni sono di solito di natura strutturale, ad es. rotazione delle funzioni, regolamenti su conflitto d’interessi, regolamenti sull’accettazione di regali e altre utilità, ecc.

74. Queste misure strutturali saranno discusse più avanti in dettaglio (vedere le sezioni C, E e F). A questo punto il documento si limita alla segnalazione che, per quanto utile siano l’analisi dei rischi e le conseguenti raccomandazioni di misure strutturali, è importante essere consapevoli che, come misure tipicamente adattate all’approccio di gestione dell’integrità fondato su regole, hanno, come sopra indicato, anche i vantaggi e gli svantaggi di questo approccio. Essi forniscono un quadro chiaro per i pubblici dipendenti per ridurre i rischi immediati delle violazioni dell’integrità, ma la polarizzazione del loro controllo potrebbe anche portare la cultura organizzativa in direzioni indesiderate. Se il rischio viene preso troppo alla lontana, potrebbe essere visto come un segno di sfiducia da parte della dirigenza, minando così le motivazioni intrinseche dei lavoratori, che a sua volta potrebbero ridurre la loro tendenza a comportamenti etici.

75. In somma, come tutti gli altri possibili strumenti, l’analisi dei rischi (e delle misure successive) deve essere situata in un attento bilanciamento, sensibile al contesto specifico dell’organizzazione, tra strumenti basati su regole e quelli basati su valori.

B. Analisi dei dilemmi etici

76. Anche se ampiamente noto, l’analisi dei rischi non è l’unico strumento per determinare l’integrità. Ci sono altre tecniche per scoprire che tipo di orientamento etico hanno bisogno i membri dell’organizzazione. Queste tecniche spesso non sono considerate tecniche nel loro significato e sono tipicamente solo incidentalmente menzionate come fasi preparatorie per lo sviluppo dei codici dell’Integrità. Tuttavia, essi possono essere molto utili come alternativa o, meglio ancora, a complemento delle tradizionali tecniche di analisi del rischio.

77. Questa sezione si concentra su una tale analisi tecnica: analisi del dilemma. I dilemmi sono “situazioni in cui i valori e le norme sono in gioco e dove è necessario operare una scelta tra diverse alternative, mentre buone ragioni possono essere attribuite a ciascuna di queste alternative” (tradotto e adattato da Karssing (2001:93)). In altre parole, indipendentemente da ciò che si fa, ci sarà un costo morale: alcuni valori, norme o interessi non saranno rispettati. Un inventario di tali dilemmi fornisce informazioni molto utili nei settori che necessitano di orientamento e sostegno.

78. Per quanto riguarda l’approccio pratico, Kaptein propone di organizzare due tipi di workshop e sessioni:
•Primo, fare un elenco dei dilemmi relativi al lavoro dei membri dell’organizzazione, in “sessioni di raccolta dei dilemmi”.
•Nella seconda sessione, identificati i dilemmi sono discussi in “sessioni di analisi dei dilemmi”. In quest’ultimo “un gruppo di discussione dei lavoratori analizzerà la gamma di dilemmi per determinare:
– quali norme e valori sono in conflitto;
– quali rischi sono connessi alle opzioni;
– quali principi, valori fondamentali e considerazioni meritano la precedenza;
– quali richieste in questo modo si esercitano sui dipendenti;
– quali disposizioni di tipo organizzativo sono necessarie” (Kaptein, 1998: 130).

79. Vi sono delle somiglianze tra tale analisi dei dilemmi e l’analisi di rischio che è stata discussa in precedenza, ma c’è una differenza importante nella filosofia. L’analisi dei dilemmi tende ad avere una polarizzazione verso l’approccio di gestione dell’integrità basato sui valori e ciò si riflette nell’analisi stessa, nonché nelle raccomandazioni che vengono tratte. Tre differenze sono particolarmente notevoli:
•In primo luogo, anche se ci sarà qualche sovrapposizione, ci saranno anche differenze significative nelle situazioni che saranno identificati come problematici. Non ci sono dilemmi etici che non possono essere considerati come rischi organizzativi e certi rischi non essere identificati come dilemmi.
•Secondo, mentre l’analisi dei rischi è incentrata su situazioni problematiche (“rischi”) che dovrebbero essere ridotte, l’analisi dei dilemmi parte dal presupposto che i problemi sono inevitabili e che non è sempre auspicabile cercare di evitare i dilemmi. A volte è meglio accettare che vi sono aree in cui i dilemmi potrebbero verificarsi e dare fiducia e sostegno ai dipendenti nel trattarli.
•In terzo luogo, e forse la più importante, come tutte le norme e gli strumenti di gestione dell’integrità, l’analisi di rischio rappresenta una certa sfiducia verso i membri dell’organizzazione. L’organizzazione deve essere protetta dai dipendenti che potrebbero abusare della debolezza nella resistenza al rischio dell’organizzazione. L’analisi dei dilemmi, dall’altra parte, tende ad essere più fiduciosa. L’organizzazione dovrebbe sapere che cosa sono i dilemmi, in modo da sostenere meglio i suoi membri ad affrontarli.

80. La conclusione naturalmente è, come al solito, che i due tipi di analisi sono importanti e che un equilibrio tra i due deve essere mantenuto. Inoltre, in un momento in cui l’accento tende ad essere sull’analisi del rischio, potrebbe essere utile controbilanciarlo consapevolmente con una analisi dei dilemmi.

C. Consultazione del personale e delle parti interessate

81. Mentre i due precedenti strumenti comprendono una qualche forma di consultazione del personale e gli eventuali interessati, questo strumento si riferisce alla consultazione che riguarda non soltanto i rischi o i dilemmi etici, ma tutti gli aspetti dell’integrità. L’obiettivo è di fare un inventario delle preoccupazioni e delle aspettative del personale e delle parti interessate e utilizzare questo come un input per la definizione dell’integrità (per esempio sotto forma di un codice dell’Integrità). In particolare, la consultazione delle parti interessate è uno sviluppo piuttosto recente, ma i suoi benefici sono stati sempre più compresi ed enfatizzati. Gli stakeholders sono tutti gli attori con un interesse all’organizzazione: i clienti di un servizio sociale, le imprese ispezionate di un organismo di controllo ambientale, i detenuti del carcere, ecc. Gli stakeholders rappresentano spesso un certo valore o un insieme di valori che meritano attenzione particolare nel codice dell’organizzazione o in altri strumenti di definizione dell’integrità.

82. Tuttavia, per quanto utile potrebbe essere la consultazione del personale e degli interessati, è importante tenere a mente due avvertenze:
•In primo luogo, per quanto il personale e gli interessati potrebbero contribuire a definire la missione dell’organizzazione e le norme dell’integrità, essi non dovrebbero avere l’ultima parola. In definitiva la missione di un’organizzazione del settore pubblico è definita attraverso un processo amministrativo politico-democratico. A volte, un’organizzazione avrà il compito di andare contro il suo personale e delle parti interessate per ottenere la missione democraticamente definita. Pertanto l’input del personale e delle parti interessate è molto utile e importante, ma non è il criterio ultimo.
•Il secondo avvertimento è di carattere più pratico in quanto le consultazioni possono richiedere notevoli risorse. Un’ampia consultazione, ad esempio, può richiedere molto tempo e, se dura troppo a lungo, il processo di determinazione dell’integrità potrebbe perdere slancio, riducendo così l’impatto. Potrebbero quindi essere opportune alcune limitazioni pragmatiche del processo di consultazione -considerando il migliore utilizzo delle risorse disponibili-.

D. Codice di condotta o codice etico

Introduzione

83. I codici etici sono probabilmente i più noti strumenti di gestione dell’integrità. Essi costituiscono una parte essenziale degli strumenti internazionali esistenti, compreso l’Articolo 8 dell’UNCAC che si riferisce al Codice Internazionale di Condotta per i Funzionari Pubblici e al Modello del codice di condotta per i funzionari pubblici del CoE.

84. Questa prima sottosezione chiarisce alcune questioni concettuali relative ai codici dell’Integrità e alcuni risultati di una ricerca circa il loro impatto. L’argomento è seguito da alcune raccomandazioni più specifiche riguardanti lo scopo e il contenuto dei codici dell’Integrità, in particolare:
•È meglio scegliere un codice che copre tutti gli orientamenti dell’integrità o optare per codici specifici per fornire indicazioni specifiche per particolari argomenti, situazioni e funzioni?
•Ci sono linee guida contenenti gli orientamenti per la redazione di un codice?
Questioni concettuali

85. Viene fatta spesso la distinzione tra “codice di comportamento” e “codice etico”. Questa distinzione si riferisce in genere ai contenuti del codice e al modo in cui è applicato:
•il “codice di condotta” è un tipico strumento dell’approccio fondato su regole per la gestione dell’integrità. Questo approccio più in generale, parte dal presupposto che le persone sono essenzialmente auto-interessate e che essi agiranno soltanto con onestà quando ciò coincide con il loro interesse. Quindi, un codice di buona condotta, descrive, nel modo più specifico e meno ambiguamente possibile, qual è il comportamento normale. Tale codice di condotta avrà anche il compito di elaborare procedure rigorose di applicazione: controllo sistematico e rigorose punizioni per coloro che violano le regole.
•il “codice etico”, invece, è radicato nei valori. Esso è incentrato su valori generali, piuttosto che su specifiche linee guida di comportamento, dando così più fiducia nella capacità dei membri dell’organizzazione di ragionamenti morali indipendenti. Piuttosto di dire cosa fare, l’organizzazione offre ai suoi membri un quadro generale che identifica i valori generali e fornisce assistenza, formazione e coaching per l’applicazione di questi valori nella quotidiana realtà.

86. Per quanto riguarda la scelta tra i due tipi di codici, la raccomandazione è quella di collocarla nella questione più ampia di un equilibrio tra gli approcci basati su norme o basati su valori, equilibrio che dovrebbe anche prendere in considerazione il contesto esterno. Se c’è già di per sé all’esterno dell’organizzazione un quadro giuridico molto dettagliato e ben sviluppato e applicabile per l’organizzazione, si potrebbe sostenere quindi che non c’è bisogno di regole dettagliate nei codici all’interno dell’organizzazione. Al contrario si potrebbe dire che c’è bisogno di un codice basato su valori (un codice etico) che potrebbe riportare equilibrio nel quadro dell’integrità aziendale sull’insieme di ciò che è basato sulle norme e di ciò che è basato sui valori. Se, invece, ci sono solo alcune linee guida all’esterno dell’organizzazione, l’organizzazione potrebbe avere necessità di compensare questa lacuna con lo sviluppo di un più dettagliato codice e direttive basate su norme (“codice di condotta”).

87. La maggior parte delle organizzazioni si trova più o meno a metà strada fra entrambe le condizioni e potrebbe quindi scegliere un ibrido tra i due tipi di codici. Potrebbe ad esempio optare per un codice che è organizzato intorno ad un certo numero di valori, in cui ciascuno di questi valori è ulteriormente specificato in più specifici principi e norme al fine di fornire orientamenti per l’applicazione dei valori ove necessario.

88. Una seconda confusione concettuale riguarda il rapporto tra i codici da un lato e dall’altro lato i relativi strumenti come le dichiarazioni di mission, le dichiarazioni di valori, i regolamenti, ecc. La letteratura suggerisce alcune classificazioni per questi diversi strumenti (ad es. Kaptein (2003), ma non c’è accordo circa il loro significato. Una simile confusione esiste sul terreno della vita reale, dove tutti questi concetti sembrano essere utilizzati per diversi significati, a seconda dell’organizzazione. Piuttosto che cercare di imporre una distinzione teoretica, può essere più lodevole seguire pragmaticamente le definizioni che sono già in uso nelle particolari organizzazioni pubbliche. Sulla base di un inventario delle esigenze (usando lo strumento dell’analisi di rischio e/o l’analisi dei dilemmi) e gli strumenti esistenti, si potrebbe quindi decidere quali strumenti complementari (codice etico, codice di condotta o altro strumento di definizione dell’integrità) sono necessari.

BOX 3. L’impatto dei codici etici: ricerca e risultati empirici
Ci sono state molte ricerche sui codici etici, ma molta parte di esse tende ad essere descrittiva piuttosto che valutare l’impatto dei codici (Cleek e Leonard (1998: 619); Plant (2001)). Loe et al. (2000: 194) ha identificato 17 studi che hanno valutato l’impatto dei codici di condotta e la maggior parte di questi studi “ha rivelato che i codici etici influenzano la formazione di decisioni etiche e contribuiscono all’aumento del livello generale di consapevolezza delle questioni etiche”. Molti di questi studi hanno rilevato che l’effetto è stato più forte quando con i codici di condotta sono state accoppiate le sanzioni, e come questo ha implicato dedizione del top management al codice (Ford & Richardson, 1994: 216). Altri trovano che molti codici sono stati abbastanza vaghi, e che il semplice fatto di avere un codice non è sufficiente per migliorare il comportamento etico (Collins, 2000: 16). Sulla base di una ricerca nel settore privato, Doig e Wilson concludono che “l’uso dei soli codici per definire i comportamenti, la cultura e le prestazioni ( …) potrebbe essere meno efficace di quanto pensano i loro sostenitori” (1998: 148): “il loro uso per definire un ambiente etico e la loro efficace applicazione, deve essere parte di un processo di apprendimento che richiede inculcazione, rinforzo e misura” (ibid.: 140). Allo stesso modo, Cleek e Leonard (1998: 628) nel loro studio hanno riscontrato un effetto nullo del codice di etica, ma hanno suggerito che potrebbe essere efficace in combinazione con altri strumenti.
La ricerca nella pubblica amministrazione sui codici etici è molto limitata. Nelle sue indagini tra i membri della Società Americana per la Pubblica Amministrazione (Bowman & Williams, 1997; Bowman, 1990), Bowman ha rilevato che gli operatori tendono a pensare positivamente sui codici e tendono a credere che abbiano effetti desiderabili. Flake e Grob (1998) hanno eseguito un’analisi del contenuto dei codici etici per il settore pubblico e hanno trovato che erano “fortemente inclinati in direzione bassa”, cioè sottolineando il rispetto delle norme e delle leggi. Queste e altre analisi sono interessanti, ma “il rapporto tra codici e comportamento effettivo nei fatti attende ancora una prova” (Gilman & Lewis, 1996: 522). Lo studio di una pubblica amministrazione (fra manager di città e di contea) sul tema, ha trova che “non si sono osservate differenze nella risposta media dei punteggi [su un test ragionato di morale] che può essere attribuito al fatto che una giurisdizione abbia o non abbia un codice etico” (Stewart & Sprinthall, 1993: 211). Un interessante studio descrittivo è l’indagine del 2007 della Commissione per i servizi dello Stato Nuova Zelanda, che è stata condotta dall’Ethics Resource Centre tra 4.642 funzionari dello Stato. Il 96% degli impiegati che hanno risposto hanno riferito che la loro amministrazione ha scritto norme dell’Integrità e di comportamento. Metà dei dipendenti intervistati ha segnalato che il loro organismo ha una persona specifica, linea telefonica, l’indirizzo e-mail, o in un sito web dove possono ricevere consigli su integrità e condotta.
In sintesi, i risultati sono molto contrastanti. Ciò è coerente con l’ipotesi che un codice dell’Integrità avrà un impatto significativo quando è incorporata in un più ampio e coerente quadro di gestione dell’integrità.

Un codice o più codici?

89. Alcune organizzazioni decidono di portare insieme tutte le linee guida relative alla integrità in un unico codice. Altre organizzazioni decidono di avere un codice, ma lo completano con orientamenti più specifici. Questi potrebbero concentrarsi su temi particolari (ad es. conflitto di interessi, l’uso di informazioni, particolari aspetti finanziari) o funzioni particolarmente vulnerabili o attori all’interno dell’organizzazione (es. gestione degli acquisti e dei contratti, ispettori, dipendenti che gestiscono denaro contante, dipendenti che gestiscono informazioni riservate, ecc.). Altre organizzazioni decidono di non avere un solo codice etico per tutti ma di fornire codici specifici per particolari argomenti e particolari funzioni.

90. Tutti e tre i casi potrebbero essere giustificabili, a seconda delle circostanze. Inoltre, tenendo presenti in mente gli obiettivi di chiarezza e di responsabilità (vedi sopra), un requisito minimo deve essere che tutte le linee guida relative all’integrità, dovrebbero essere facilmente accessibili, idealmente in un luogo o origine, ad esempio sulla intranet aziendale. Una opzione interessante è lo sviluppo di un generale, piuttosto esile codice complessivo, ma considerarlo come un portale per tutte le altre linee guida dell’organizzazione relative all’integrità. Prendiamo il seguente esempio:
il codice generale potrebbe avere come uno dei valori la “trasparenza”. Il codice dovrebbe poi spiegare brevemente questo valore e fare riferimento anche alla legislazione sulla libertà di informazione come un’importante fonte di regole da applicare in pratica a questo valore. Probabilmente, sarebbe troppo difficile comprendere tutte le regole di dettaglio nel codice, ma, se il codice è disponibile in formato elettronico, si potrebbe includere un collegamento ipertestuale a questa normativa e ai relativi regolamenti di attuazione. Se questi riferimenti verrebbero fatti sistematicamente, il codice potrebbe agire come un vero portale, il luogo di riferimento per tutte le domande e questioni relative all’integrità per fornire norme e linee guida per l’integrità.

BOX 4. Redazione di un codice etico: Linee guida per il processo e i contenuti
La letteratura ha prodotto vari criteri e orientamenti per la stesura dei codici dell’Integrità . Quella che segue è una selezione di raccomandazioni, basate su tali orientamenti e insegnamenti tratti dall’esperienza:
•È un’importante fase preparatoria che il codice sia preceduta da una lettera dal vertice della direzione (politica e/o amministrativa) che spieghi i motivi per lo sviluppo del codice e sottolinei la sua importanza.
•Il codice stesso deve cominciare con una introduzione che affronta gli obiettivi e le caratteristiche del codice. Segue un elenco non esaustivo di aspetti e questioni che potrebbero essere affrontati:
– Obiettivi: quali aspettative affronta il codice?
– Scopo: a chi è applicabile il codice?
– Esecuzione: è il codice eseguibile e, in caso affermativo, come?
– Contatto: a chi può rivolgersi il personale se ha domande circa il contenuto o l’applicazione del codice?
– Gerarchia di valori e di regole: potrebbero i lettori del codice attribuire qualche importanza per l’ordine in cui i valori e le regole sono presentate?
– Valori in conflitto: come comportarsi se i valori del codice entrano in conflitto con altri valori? L’organizzazione fornisce il supporto per i membri del personale che si trovano di fronte a questo dilemma (ad esempio attraverso la formazione, coaching, consulenza, ecc. )?
– Consistenza: il codice è incorporato in un più ampio quadro di gestione dell’integrità. Quali sono questi altri strumenti e come si collegano con il codice?
L’introduzione è seguita dal codice effettivo. Le seguenti indicazioni (Maesschalck & Schram 2006) potrebbero aumentare la qualità e la rilevanza di un codice in linea con il seguente modello: esso è costituito da un numero limitato di valori fondamentali che sono definiti e quindi ulteriormente specificati nelle norme specifiche che a loro volta potrebbero essere illustrate con esempi:
•Chiaro: rendere il testo più chiaro e leggibile possibile. Il codice deve essere chiaro per tutti i membri del personale che si prevede saranno applicabili.
•Semplice: rendere il testo il più semplice possibile, ma non troppo semplice. L’integrità è un argomento complesso e non si dovrebbe trascurare che è un codice. Ancora, non c’è alcuna ragione per rendere le cose più complicate del necessario.
•Concreto: evitare generalizzazioni vuote. Dichiarazioni vaghe non sono sempre evitabili, in particolare in (basati su valori ) “codici etici”. Tuttavia, è importante cercare di rendere i valori più concreti possibili, es specificandoli in regole e linee guida specifiche o illustrandoli con esempi concreti.
•Strutturato: assicurarsi che il codice è costruito logicamente, centrato su una serie di valori fondamentali che non si sovrappongono. Se i valori sono quindi veramente mutuamente esclusivi, sarà più facile identificare le tensioni tra loro. Queste tensioni sono tipici per i dilemmi etici e un codice con valori chiaramente delineati diventa così uno strumento molto utile per affrontare i dilemmi etici o corsi di formazione sui dilemmi.
•Coerente: utilizzare concetti in maniera parsimoniosa e coerente. Non è una buona idea usare termini diversi per lo stesso concetto nello stesso codice (o in diversi documenti all’interno della stessa organizzazione). Allo stesso modo, evitare di utilizzare lo stesso termine per significati diversi. Decidere il termine più appropriato e usarlo costantemente durante i diversi documenti nello stesso senso. Questo aumenterà fortemente la possibilità che tutti i membri del personale utilizzano lo stesso linguaggio, permettendo così al codice e ai relativi documenti di diventare strumenti veramente utili nella formazione e conversazione quotidiana.
•Concatenato: includere nel codice sufficienti riferimenti incrociati ad altri documenti, linee guida e codici dove i membri del personale possono trovare ulteriori dettagli su temi specifici (vedere l’idea di cui sopra di un codice come “Portale” per tutte le informazioni relative integrità rilevante).
•Rilevante: il codice deve andare oltre l’ovvio e soprattutto concentrarsi sulle questioni per le quali è necessaria una guida. Le probabilità di questo aumenteranno se vengono utilizzate le tecniche sopra menzionate nella preparazione del codice: analisi del rischio e analisi dei dilemmi.

E. Stabilire norme non scritte

91. È necessaria qualche forma di formalizzazione degli standard dell’Integrità in organizzazioni del settore pubblico per garantire la responsabilità. La maggior parte delle norme e dei regolamenti di base dovrà essere in forma scritta per garantire qualche prevedibilità dell’azione governativa. Tuttavia, un codice scritto o un insieme di codici non è l’unico modo per definire integrità. Resta un margine considerevole per ulteriori valori basati su modi non scritti di formulazione di norme dell’Integrità, in particolare nelle organizzazioni del settore pubblico altamente professionali con forti culture etiche. Potrebbe essere consigliabile optare per vie informali di definizione delle norme, attraverso regolari discussioni e confronti tra colleghi che non necessariamente devono risultare in testi scritti formali. Questo approccio potrebbe essere utile in particolare nei sotto-settori della gestione dell’integrità. Un esempio calzante si ha negli accordi per quanto riguarda l’accettazione di regali o doni. Invece di optare per regolamenti dettagliati in un codice, si può contare di più su discussioni di gruppo, concentrandosi su casi particolari e sviluppando così una comune comprensione e un comune punto di vista che potrebbe essere considerato come una sorta di giurisprudenza collettiva (vedi anche sotto).

F. Misure strutturali del nucleo del quadro di gestione dell’integrità

92. Questa sottosezione riguarda strumenti specifici che aggiungono norme o apportano altre modifiche nella struttura dell’organizzazione. Essi sono descritti come strumenti fondamentali dell’integrità perché hanno l’integrità come loro obiettivo principale. Spesso sono gli attori al centro del quadro di gestione dell’integrità (direzione e attore dell’integrità) che sono responsabili di essi.

Conflitto di interessi

93. Influenze personali per interessi privati di funzionari pubblici nel processo decisionale indebolisce particolarmente la fiducia dei cittadini nelle istituzioni governative e pubbliche. Norme e misure di prevenzione e gestione dei conflitti di interessi sono fondamentali per assicurare che l’integrità del processo decisionale non sia compromessa dagli interessi privati dei pubblici funzionari. Prevenire i conflitti di interesse nel servizio pubblico è un obiettivo condiviso dagli strumenti internazionali, compreso Articolo 7 sul Settore Pubblico di UNCAC, Art. III di IACAC e il Modello del Codice di Condotta per i Funzionari Pubblici CoE.

94. Un conflitto di interessi “implica un conflitto tra il dovere pubblico e gli interessi privati di un pubblico ufficiale, in cui il pubblico ufficiale ha interessi di natura privata che possono influenzare in modo improprio l’esercizio delle funzioni e delle responsabilità ufficiali” (OECD 2004). Nella sua raccomandazione OCSE 2003 sulle Linee guida per la gestione dei conflitti di interesse per il Servizio Pubblico e lo studio comparato concomitante sulle esperienze dei paesi, l’OCSE raccomanda ai paesi membri di sviluppare e attuare una politica per gestire le situazioni di conflitto di interessi. Le linee guida elencano i principi fondamentali per la gestione dei conflitti di interesse per come servire l’interesse pubblico, sostenendo la trasparenza e il controllo pubblico, la responsabilità individuale e l’esempio personale, e la necessità di una cultura organizzativa che è intollerante dei conflitti di interessi. Molti degli strumenti raccomandati infatti sono molto utili a livello organizzativo.

Box 5. Gestione del conflitto d’interesse nel servizio pubblico: linee guida dell’OCSE
Questo box elenca i rilevanti strumenti delle Linee Guida dell’OCSE, della relazione dell’OCSE (2003), il relativo Toolkit OCSE(2005) e il successivo report (OCSE 2006):
• Le organizzazioni dovrebbero fornire ai loro membri informazioni sufficienti sulle condizioni che creano i conflitti di interesse (per mezzo di esempi, liste di controllo per il processo decisionale individuale, etc.).
• Le organizzazioni dovrebbero prevedere procedure per dichiarare gli interessi privati che potrebbero creare situazioni di potenziale conflitto di interesse. L’informativa può essere formale (per mezzo di dichiarazioni per iscritto a determinati intervalli nella carriera), ma anche informali. Quest’ultimo può includere una pratica in cui i dipendenti riferiscono ai loro supervisori ad hoc un potenziale conflitto di interessi quando esso sorge.
La semplice dichiarazione di un conflitto di interessi non implica di per sé risolvere il conflitto di interessi. Qualunque sia la procedura per la dichiarazione essa sarà insufficiente se non è integrata con le linee guida per intervenire su queste dichiarazioni: revisione dei moduli di registrazione, linee guida per le autorità di vigilanza su come reagire quando un conflitto di interessi emerge tra i dipendenti, ecc Il seguente elenco fornisce alcuni esempi di misure specifiche che possono essere adottate quando un conflitto di interessi emerge (OCSE, 2004):
• cessione o liquidazione dell’interesse da parte del pubblico ufficiale;
• ricusazione del pubblico ufficiale dal coinvolgimento nel processo decisionale in cui è coinvolto;
• restrizioni di accesso a particolari informazioni da parte del pubblico ufficiale coinvolto;
• trasferimento del funzionario pubblico ai compiti di una funzione non in conflitto;
• riorganizzazione dei compiti e delle responsabilità del funzionario pubblico;
• assegnazione del conflitto di interessi in una disposizione veramente di ‘blind trust’;
• dimissioni del funzionario pubblico dalla funzione privata con potenzialità in conflitto;
• dimissioni del pubblico ufficiale dal suo ufficio pubblico.

Regali e mance

95. Le politiche circa l’accettazione di doni e gratifiche (ad esempio inviti per i pasti, eventi, viaggi) sono spesso considerate parte integrante delle più ampie politiche di conflitto di interessi. A causa del loro importante impatto, sia l’integrità reale sia quella percepita dei dipendenti pubblici, sono trattate separatamente nella proposta del quadro di gestione dell’integrità.

96. Il principio generale è che i dipendenti pubblici sono tenuti a non chiedere o accettare regali o mance da individui o organizzazioni che possono influenzare la loro imparzialità. Tuttavia, in pratica non è sempre realistico e talvolta anche non auspicabile vietare rigorosamente tutti i tipi di regali e mance. Si possono immaginare situazioni in cui un cittadino sarebbe profondamente offeso quando offre qualcosa di limitato valore che ha fatto lui/lei in segno della sua/suo apprezzamento per gli sforzi del dipendente pubblico. Gli ispettori che accettano un drink o un panino nei locali di una società che stanno controllando possono sostenere che questo contatto informale permetterà loro di acquisire informazioni importanti e rilevanti. Inoltre, con il rigoroso divieto di tali piccoli doni si corre il rischio di banalizzare e persino ridicolizzare la gestione dell’integrità. Una politica “zero doni” aumenta anche il rischio d’ipocrisia e potrebbe minare gli sforzi per creare una cultura del dibattito aperto ai problemi dell’integrità. Burocrati di base che affrontano il dilemma se non accettare il regalo, possono sentirsi a disagio a discutere apertamente e può tentare di ‘risolvere’ il problema da soli, quindi aumentando potenzialmente il problema (Hoetjes 2000:144). Così, invece di optare per una rigorosa ‘politica dono pari a zero’, le organizzazioni sono incoraggiate a scegliere e sviluppare una politica più sfumata.

97. Per quanto riguarda la forma specifica di una politica di regalo, ci sono diverse opzioni che si potrebbero combinare. Esse rappresentano un’ampia variazione di strumenti lungo il continuum basato su valori/basato su regole e l’attuale strumento o insieme di strumenti si sceglie ovviamente in dipendenza delle condizioni locali.

98. Un particolare esempio di una politica formale sarebbe quello di determinare un importo massimo di valore per il regalo accettabile o gratuità (per esempio 25 €, Yen 5000, CAN $ 200). Aggiuntive regole e linee guida quindi faranno in modo che la regola non può essere aggirata accettando una serie di piccoli regali che sono individualmente sotto la soglia, ma nell’insieme raggiungere un valore significativo. Più in generale, si dovrebbe essere consapevoli del rischio tipico degli strumenti fortemente basati su regole: essi tendono a indebolire la capacità dell’individuo e la disponibilità per un processo decisionale etico. Quando le persone si confrontano con le regole, c’è il rischio significativo che si concentrino su una rigida applicazione della regola, piuttosto che sulle considerazioni etiche sottostanti.

99. Nella sua Toolkit per la gestione dei conflitti di interesse, l’OCSE (2005) propone di tenere un registro per i doni di un certo valore. Questo è un modo utile per aumentare la trasparenza. Tuttavia, l’atto stesso di registrazione di un regalo non risolve da solo i potenziali conflitti d’interesse.

100. Le organizzazioni potrebbero anche decidere di raccogliere tutti i regali che sono stati dati ai membri dell’organizzazione e distribuirli fra tutto il personale (ad esempio attraverso l’organizzazione di una lotteria annuale per tutto il personale, magari escludendo gli uffici e gli altri decisori che potrebbero avere avuto il potere di influenzare le condizioni di coloro che hanno offerto i doni). Questa politica riduce il rischio che l’oggettività dei singoli dipendenti pubblici sia portata in pericolo, ma non scioglie automaticamente il conflitto apparente di interessi.

101. In alternativa, le organizzazioni potrebbero decidere di offrire i doni a enti di beneficenza.

102. Le organizzazioni potrebbero anche optare per opzioni meno formali. Invece di avere in generale, modalità scritte, si può sviluppare una politica in pratica attorno ai casi ad hoc in riunioni regolari del personale (si veda anche il paragrafo E: Impostazione norme non scritte). Questo approccio ha il vantaggio di un forte reale coinvolgimento dei dipendenti per sviluppare la comprensione comune sfruttando in modo ottimale il processo decisionale etico le competenze e l’impegno a rispettare le soluzioni concordate. Tuttavia, ha anche i suoi limiti: se applicato in circostanze inadeguate (ad esempio, non esiste una cultura aperta ad ammettere i propri errori, una discussione aperta sullo stesso piano non è possibile), allora potrebbe aumentare la confusione tra il personale e anche portare alle violazioni dell’integrità.

Politica per il dopo impiego pubblico

103. Lasciando l’ufficio pubblico si sollevano legittimi interrogativi circa l’uso potenziale della conoscenza speciale e le intuizioni acquisite negli uffici pubblici. La conoscenza delle informazioni commercialmente sensibili, per esempio, potrebbero fornire un vantaggio sleale rispetto ai concorrenti. Il sospetto di scorrettezza, come ad esempio il potenziale abuso di “Informazioni privilegiate” per il beneficio illecito di ex funzionari pubblici è una preoccupazione ampiamente condivisa tra i Paesi OCSE, in quanto potrebbe mettere in pericolo la fiducia nel processo decisionale pubblico. Il dopo impiego pubblico potrebbe diventare una questione particolarmente delicata durante le transizioni di governo o nei periodi di outsourcing e di ridimensionamento. Un più frequente scambio del personale tra i settori rende indispensabile che:
• Le norme per la prevenzione dei conflitti di interessi riflettano correttamente le aspettative del pubblico; e
• Gli strumenti e i meccanismi esistenti consentano l’effettiva applicazione di tali norme.

104. Le principali aree problematiche di fine rapporto coinvolgono i funzionari pubblici in cerca di lavoro futuro, lobbying post-occupazione, passare dall’altra parte, l’uso di informazioni privilegiate e ri-coinvolgere gli ex funzionari. Gli strumenti post-occupazione dovrebbero prendere in considerazione i problemi specifici pubblici che le organizzazioni devono affrontare. Gestire i reati di fine rapporto è particolarmente difficile in quanto la maggior parte dei reati vengono commessi da funzionari pubblici che, spostandosi fuori dall’amministrazione, si muovono un po’ al di là del controllo delle organizzazioni del settore pubblico.
Box 6. I principi per il dopo impiego pubblico
I Principles for Post-Public Employment dell’OCSE individua le aree problematiche nei seguenti quattro aspetti, vale a dire:
i. Problemi che sorgono principalmente mentre i funzionari stanno ancora lavorando per l’amministrazione
• I funzionari pubblici non dovrebbero migliorare le loro prospettive di lavoro del settore privato, dando trattamento preferenziale ai potenziali datori di lavoro.
• I funzionari pubblici devono informare l’autorità governativa se ricevono offerte di lavoro che potrebbero costituire un conflitto di interessi.
• I funzionari pubblici devono dare comunicazione alla competente autorità governativa della loro intenzione di accettare un’offerta di occupazione nel settore privato che potrebbe costituire un conflitto di interessi.
• I funzionari pubblici che hanno deciso di prendere l’occupazione nel settore privato dovrebbero, ove possibile, essere esclusi da ogni incombenza attuale che potrebbe costituire un conflitto di interessi tra le loro responsabilità e il loro probabile futuro datore di lavoro.
• Prima di lasciare il governo, i funzionari pubblici che sono in grado di essere coinvolti in un conflitto di interessi dovrebbero avere un colloquio di uscita con l’autorità governativa per discutere di possibili conflitti di interesse e, se necessario, determinare rimedi appropriati.
ii. Problemi che sorgono soprattutto dopo che i funzionari pubblici hanno lasciato l’amministrazione
• I funzionari pubblici non dovrebbero utilizzare le informazioni “privilegiate” riservate o meno dopo che hanno lasciato l’amministrazione.
• I funzionari pubblici che lasciano l’amministrazione dovrebbero essere limitati nei loro sforzi di lobby sugli ex colleghi e subordinati. Un limite di tempo adeguato o periodo di “raffreddamento” (ad esempio uno o due anni) può essere imposto.
• I funzionari pubblici che lasciano l’amministrazione dovrebbero essere limitati nella loro possibilità di accettare nomine in enti come i consigli di amministrazione di imprese commerciali o di organizzazioni senza scopo di lucro con i quali i funzionari avevano significativi rapporti ufficiali prima di lasciare l’amministrazione. Questo è un altro caso in cui può essere richiesto un periodo di riflessione.
• Ai funzionari pubblici dovrebbe essere vietato di passare dall’altra parte dopo che hanno lasciato l’amministrazione.
iii. I compiti dei funzionari attuali nel trattare con gli ex funzionari
• Ai funzionari pubblici attuali dovrebbe essere vietato di concedere un trattamento preferenziale, un accesso speciale o privilegiato alle informazioni agli ex funzionari.
• I funzionari pubblici attuali che ingaggiano ex funzionari pubblici su una base contrattuale per fare essenzialmente lo stesso lavoro che gli ex funzionari eseguivano quando erano nell’amministrazione, dovrebbe essere fatto in modo che il processo di assunzione sia opportunamente competitivo e trasparente.
• Ex funzionari pubblici che sono re-impiegati dopo la ricezione del pagamento di buonuscita (ricompensa per il licenziamento eseguito per motivi economici) di solito dovrebbero essere tenuti a restituire il pagamento.
iv. Responsabilità delle organizzazioni che impiegano ex funzionari pubblici
Le imprese private e le organizzazioni non-profit dovrebbero essere limitate a utilizzare i funzionari che hanno lasciato l’amministrazione ad associare ex colleghi, ad acquisire informazioni riservate, o passare dall’altra parte.

105. Per sostenere l’attuazione dei Principi, l’OCSE ha anche sviluppato un Post-Public Employment Good Practice Framework e identificato le buone pratiche per fornire alle organizzazioni del settore pubblico esempi di strumenti e meccanismi di prevenzione e gestione dei conflitti di interesse dopo che i funzionari lasciano una carica pubblica.

Misure che si concentrano sulla struttura organizzativa

106. Oltre ai tipici strumenti di gestione dell’integrità discussi sopra, ci sono un certo numero di altri strumenti che particolarmente colpiscono la struttura dell’organizzazione:
• Separazione di funzioni – particolari attività vulnerabili potrebbero essere divise in diverse sotto-attività eseguite da personale diverso, aumentando così il numero di persone che avrebbero bisogno di essere coinvolti se si vuole commettere una violazione dell’integrità. Si prevede che questo aumenterà la supervisione e il controllo, riducendo così il rischio di violazioni dell’integrità. Però, avere troppe divisioni dei compiti potrebbe anche portare a effetti indesiderati in termini dell’Integrità, perché questo potrebbe ridurre il senso di responsabilità dei membri dell’organizzazione. Come per tutti gli altri strumenti di costruzione del Quadro dell’Integrità, sarà una questione di bilanciamento e di trovare un optimum appropriato per le circostanze specifiche.
• Rotazione funzioni – Se i dipendenti svolgono lo stesso compito vulnerabile per un lungo periodo di tempo, aumenterà il rischio che svilupperanno abitudini indesiderate e relazioni con utenti, fornitori o altri parti interessate, che potrebbero a loro volta aumentare il rischio di violazioni dell’integrità. Potrebbe pertanto essere opportuno ruotare sistematicamente quei dipendenti tra i diversi campi, specialità o funzioni. Allo stesso tempo, si dovrebbe anche cercare di assicurare la gestione della conoscenza e mantenere una capacità adeguata in funzioni chiave (ad esempio nella formazione offerta e nella gestione dei contratti).

G. Misure strutturali della parte complementare del quadro di gestione dell’integrità

107. Come menzionato sopra, gli strumenti complementari sono cruciali per la gestione dell’integrità, ma l’integrità non è il loro obiettivo primario. Questa sezione presenta un elenco non esaustivo di strumenti di gestione del personale, approvvigionamento e gestione dei contratti, gestione finanziaria, gestione delle informazioni e gestione della qualità che sono importanti anche per il quadro di gestione etica. Sebbene la maggior parte di questi strumenti sono infatti strumenti di “definizione dell’integrità”, alcuni di loro potrebbero anche stare sotto la secondo funzione di “guida all’integrità”. Per motivi di chiarezza, sono tutti discussi qui.

Gestione del personale

108. La gestione del personale contiene una serie di importanti strumenti di gestione dell’integrità. Qualsiasi attore responsabile per la progettazione di un quadro per la gestione dell’integrità dovrebbe analizzare i diversi strumenti disponibili nel “ciclo delle risorse umane” (assunzione, formazione, promozione, e licenziamento) in modo da valutare in che misura esso sostiene gli obiettivi della gestione del Quadro dell’Integrità, in particolare:
• Sottolineare l’integrità nella fase di assunzione – Sono citate nella campagna di reclutamento i valori o le norme dell’organizzazione?
•Integrità come criterio nella fase di selezione – L’integrità è veramente presa in considerazione come criterio di selezione? Vi è un ampio dibattito in che misura l’integrità può essere misurata a livello individuale e quale valore predittivo ha questo tipo di misurazione per un comportamento futuro. La misura della valutazione e i tipi di tecniche di selezione utilizzate naturalmente dipenderà in larga misura dal tipo di funzione e dal tipo di organizzazione. Ci sono alcune tecniche molto fastidiose che potrebbero essere utili per alcune funzioni particolarmente sensibili (es. funzionario ufficio contratti, ufficiale di polizia), ma potrebbe anche avere effetti negativi sulla fiducia reciproca tra amministrazione e futuri lavoratori. Il seguente elenco fornisce alcune tecniche per valutare l’integrità dei candidati per un posto di lavoro:
– Doppio controllo delle dichiarazioni del candidato nel CV (verifica delle referenze, informazioni sulle certificazioni della originaria laurea ecc. ).
– Controllo del candidato, in particolare per la ricerca di precedenti episodi di abusi e per le condizioni di vita.
– Provare le capacità di giudizio morale con una intervista di lavoro, per esempio chiedendo se il candidato ha affrontato un dilemma etico e come è stato affrontato o chiedendo in che modo tratterebbe un ipotetico dilemma tipico del lavoro.
– Presentando al candidato un questionario con domande riguardanti l’integrità.
– “Prova dell’Integrità”: confrontare il candidato con un’offerta di comportamento non etico e valutare come lui/lei avrebbe reagito.
•Garantire una sufficiente diversità tra il personale – Questo criterio potrebbe sembrare un po’ insolito. La diversità è spesso citata come causa di problemi dell’Integrità perché tende a ridurre il consenso per quanto riguarda ciò che è accettabile, rendendo così le formulazioni delle aspettative etiche più ambigue. Questo è infatti il rischio significativo di cui uno deve essere consapevole. Tuttavia, se si è mantenuta ad un livello ottimale, la diversità potrebbe contribuire ad aumentare l’integrità. Aiuta a prevenire le culture che sono troppo forti e potrebbe fungere da “catalizzatore per l’esame e la critica di norme e pratiche” (Sinclair, 1993:63).
•Chiara descrizione delle mansioni – La descrizione del lavoro delinea i compiti e le responsabilità e quindi permette di evitare ambiguità che potrebbero portare a violazioni dell’integrità. Ancora, una descrizione del processo che è troppo precisa potrebbe ridurre la discrezione e la capacità di decisioni morali mature. Ancora una volta, la sfida sarà quella di trovare un adeguato equilibrio in un contesto delicato fra un approccio fondato su regole che sostengono una dettagliata descrizione del lavoro e un approccio basato su valori.
•Integrità come criterio per la valutazione e la promozione del personale – Includendo l’integrità come criterio di valutazione e promozione, l’amministrazione dà un chiaro segnale di ritenere importante l’integrità, aumentando così la possibilità che il personale ritenga importante l’integrità e l’onestà. La ricerca in letteratura di affari etici infatti suggerisce che il comportamento etico che viene ricompensato tende ad essere continuato (Ford & Richardson, 1994:215; Loe et al., 2000:198) Una condizione essenziale, naturalmente, è che i dipendenti percepiscano che tale valutazione è fatta equamente. Questo non è sempre facile, soprattutto a livello di funzioni dove le persone agiscono come “burocrati a livello di strada” (Lipsky, 1980) che hanno un ampio margine di discrezionalità, che spesso esercitano senza stretta supervisione (ad es. agenti di polizia, insegnanti o assistenti sociali).
•Integrità come una competenza nella gestione delle competenze – Le organizzazioni del settore pubblico che applicano una qualche forma di gestione delle competenze nell’ambito della loro gestione del personale dovrebbero includere aspetti dell’Integrità come competenze importanti. Karssing (2001) parla di “competenza” morale che egli descrive come “la capacità e la volontà di attuare i compiti in maniera adeguata e con cura, tenendo in considerazione tutti gli interessi, in base a una valutazione ragionevole dei fatti” (pag. 39, tradotto).

Appalti pubblici e gestione dei contratti

109. Gli appalti pubblici rappresentano un’importante attività economica delle organizzazioni del settore pubblico. Gli interessi finanziari in gioco e la stretta interazione tra il settore pubblico e privato offrono un enorme potenziale per lo spreco e la corruzione e rendono gli appalti pubblici un grande rischio. Numerosi strumenti internazionali promuovono la trasparenza nelle procedure di gara, compresa la IACAC che richiede “sistemi di gestione degli appalti e acquisto di beni e servizi che assicurino la trasparenza, equità ed efficienza di tali sistemi” (5. Articolo III. Misure di Prevenzione) e la UNCAC che dedica un articolo specifico in materia di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche (articolo 9).

110. Tuttavia, esistono rischi per l’integrità dell’intero ciclo degli appalti pubblici, a partire dalla valutazione dei bisogni, che è particolarmente vulnerabile alle interferenze politiche, fino alla gestione dei contratti. Ad esempio, frequenti modifiche dei contratti in fase di esecuzione e i pagamenti in ritardo potrebbero segnalare la cattiva gestione e potenzialmente la frode e la corruzione negli appalti pubblici. In aggiunta, le eccezioni ai bandi di gara, come la contrattazione di emergenza e gli appalti pubblici per la difesa possono essere strumentalizzati. Sotto la copertura degli interessi nazionali in materia di sicurezza, i paesi possono aggirare bandi trasparenti e comprare vestiti, scarpe, cibo e altri oggetti di uso quotidiano per i militari.

BOX 7. Principi dell’OCSE per migliorare l’integrità negli appalti pubblici
L’OCSE nei Principi per migliorare l’integrità negli appalti pubblici adotta un approccio lungimirante per prevenire i rischi per l’integrità dell’intero ciclo di approvvigionamento, dalla valutazione delle esigenze alla gestione dei contratti e dei pagamenti. Sviluppato sulla base di riconosciuti buone pratiche, i Principi guidano i politici e i dirigenti ad applicare elementi di buon governo per migliorare l’integrità negli appalti pubblici, vale a dire:
i. La trasparenza
•Fornire un adeguato grado di trasparenza dell’intero ciclo di approvvigionamento al fine di promuovere il trattamento giusto ed equo per i fornitori potenziali.
•Massimizzare la trasparenza nelle procedure di gara e prendere misure precauzionali per migliorare l’integrità, in particolare per le eccezioni alla gara.
ii. Una buona gestione
•Garantire che i fondi pubblici vengono utilizzati negli appalti secondo gli scopi previsti.
•Garantire che i funzionari degli appalti soddisfino elevati standard professionali di conoscenze, capacità e integrità.
iii. La prevenzione di comportamenti illeciti, il controllo e il monitoraggio
•Attuare meccanismi per prevenire i rischi per l’integrità negli appalti pubblici.
•Incoraggiare una stretta cooperazione tra l’amministrazione e il settore privato per mantenere elevati standard dell’Integrità, particolarmente nella gestione dei contratti.
•Fornire meccanismi specifici per il monitoraggio degli appalti pubblici e la rivelazione e la penalizzazione della cattiva condotta.
iv. Controllo e responsabilità
•Stabilire una chiara catena di responsabilità e meccanismi di controllo efficaci.
•Curare i reclami da parte dei potenziali fornitori in modo equo e tempestivo.
•Potenziare l’esame degli appalti pubblici alle organizzazioni della società civile, ai media e al vasto pubblico.
Fonte: Principi per migliorare l’integrità negli appalti pubblici (OCSE 2008).

111. Le opzioni per misure concrete di riforma e orientamenti per l’attuazione dei Principi sono previsti nella Lista di controllo per migliorare l’integrità negli appalti pubblici . Misure specifiche per prevenire abusi in materia di appalti pubblici in relazione al terzo pilastro dei Principi OCSE includono:
•Mappatura dei rischi per l’integrità negli appalti pubblici. Ad esempio, un’agenzia per la lotta alla corruzione potrebbe disegnare una “carta del rischio” che identifica le posizioni dei funzionari che non sono in grado di difendersi, le attività di approvvigionamento dove sono sorti rischi in passato, e in particolare i progetti a rischio a causa del loro valore e complessità. Tali rischi possono essere affrontati attraverso meccanismi che promuovono una cultura dell’Integrità del servizio pubblico come integrità professionale, informazioni finanziarie, o gestione dei conflitti di interesse.
•Sviluppo degli indicatori “bandiera rossa” che consentono di monitorare le decisioni e permettere l’identificazione di potenziali irregolarità e la corruzione negli appalti pubblici. Per esempio, una agenzia per gli appalti pubblici potrebbe avere indicatori “lampeggianti” che seguono decisioni e identificano potenziali irregolarità che richiamano l’attenzione su transazioni uscite fuori dalle norme stabilite per un progetto o un eccessivo uso di eccezioni di gara e modifiche degli appalti aggiudicati.
•Promuovere una stretta cooperazione con il settore privato. Questa è la chiave nel mantenimento di elevati standard dell’Integrità, particolarmente nella gestione dei contratti. I governi dovrebbero anche stabilire norme chiare sull’integrità per il settore privato e garantire che siano seguite, per esempio attraverso uno specifico codice di condotta per funzionari in materia di appalti pubblici, che li guida nelle loro relazioni con i potenziali fornitori.

Gestione finanziaria

112. Molte violazioni dell’integrità riguardano i soldi (la corruzione, la frode, furto, ecc.) e l’integrità nella gestione finanziaria dovrebbe quindi essere una parte importante della gestione dell’integrità. Infatti, molte procedure di gestione finanziaria (per esempio in materia di procedure per il deposito delle spese, le politiche relative all’uso di “air bonus miles”) o tecniche di gestione (ad esempio alcuni tipi di sistemi di controllo finanziario e audit finanziari) sono progettati minuziosamente per ridurre il rischio di violazioni dell’integrità.

113. Riconoscendo l’immenso rischio potenziale nella gestione finanziaria, gli strumenti internazionali di lotta contro la corruzione hanno dedicato uno spazio specifico per evitare la corruzione in questa zona a rischio. Per esempio, la UNCAC ha dedicato un articolo specifico in materia di appalti pubblici e gestione finanziaria (articolo 9). Riconoscendo che la descrizione completa di tutte le pertinenti informazioni fiscali in modo tempestivo e sistematico è un elemento essenziale del buon governo, il bilancio è considerato come il più importante documento dei governi e delle organizzazioni pubbliche laddove gli obiettivi politici sono fatti quadrare e attuati in termini concreti. Di conseguenza, l’OCSE ha elaborato le Migliori Pratiche per Trasparenza di Bilancio per fornire uno strumento di riferimento per aumentare la trasparenza.

Gestione delle informazioni e Privacy

114. La tutela della privacy dei cittadini è un valore fondamentale di qualsiasi organizzazione del settore pubblico e la gestione dell’integrità dovrebbe contribuire a questo valore. Le organizzazioni del settore pubblico devono quindi essere consapevoli dei rischi per la privacy dei cittadini e di adottare le misure del caso. Gli esempi comprendono la protezione dei database automatizzati, politica di pulizia della scrivania, ecc.

Gestione della Qualità

115. Se l’organizzazione utilizza uno strumento di (auto-)valutazione per la gestione della qualità (ad es. EFQM, Common Assessment Framework, ecc.), allora sarebbe particolarmente utile per rivedere gli indicatori e verificare, in particolare, se:
•I relativi strumenti di gestione dell’integrità sono tradotti in indicatori.
•Tutti gli altri indicatori sono coerenti con le norme dell’integrità dell’organizzazione.

4.1.2. Orientare verso l’integrità

116. Determinare e definire l’integrità è un solo primo passo per la costruzione di una sana gestione dell’integrità. L’esperienza e la letteratura abbonda di avvertenze che la pura e semplice formulazione di valori e di regole e la mera creazione di strutture e procedure non sono sufficienti a garantire l’integrità di comportamento nei membri dell’organizzazione. Tutto questo deve diventare parte della pratica quotidiana dell’organizzazione, esigendo tre funzioni aggiuntive, la prima è l’oggetto di questa sezione: guidare verso l’integrità. Come possono i membri dell’organizzazione essere guidati e allenati in modo che sappiano cosa ci si aspetta da loro in termini dell’Integrità e in modo che si sentono stimolati ad agire di conseguenza?

A. Un comportamento esemplare da parte della dirigenza

117. I dirigenti sono ovviamente assolutamente cruciali per il quadro di gestione dell’integrità nel suo insieme. Questo è il motivo per cui essi vengono elencati per primi (prima degli “attori dell’integrità”) nell’elenco dei soggetti che gestiscono l’integrità (cfr. punto 4.3.1 ). Questa sezione descrive l’importanza e i diversi ruoli della dirigenza. La sezione corrente sottolinea un aspetto particolare che è così importante che merita di essere considerato come uno strumento di gestione a sé stante: l’importanza del comportamento esemplare da parte della dirigenza. Attraverso il proprio comportamento, dà un messaggio importante circa ciò che è accettabile e ciò che non è accettabile, che è importante almeno quanto la comunicazione ufficiale.

B. Formazione sull’integrità

118. La formazione sull’integrità è probabilmente uno dei più utilizzati e pubblicizzati strumenti di gestione dell’integrità . Tuttavia, è anche una nozione molto ampia che comprende una grande varietà di tipi di formazione che può essere situata lungo il continuum dei valori e delle strategie di gestione dell’integrità. Questo paragrafo descriveremo brevemente tre tipi di formazione che sono posizionati lungo il continuum.

119. Su un lato del percorso c’è il puro tipo di formazione “basato su regole”. Un formato tipico per questo sarebbe un’aula dove il trainer parla la maggior parte del tempo in cui si spiega che cosa ci si aspetta dai membri dell’organizzazione secondo le leggi, le norme e i codici e le conseguenze se queste indicazioni non sono seguite. L’obiettivo principale di questo corso di formazione è quello di trasferire queste conoscenze e il presupposto è che in questo modo, si influenza le attitudini dei partecipanti e, in definitiva, il comportamento.

120. Sul lato del continuum basato sui valori ci sono le sessioni di formazione puramente induttive che sono meglio descritte come sessioni di discussione. I partecipanti dovranno per la maggior parte pensare e parlare e il formatore è lì solo come facilitatore, promuovere la discussione, provocando il pensare, giocando la parte dell’avvocato del diavolo. Un ben noto esempio di questo tipo di formazione è il Metodo Socratico.

121. Tra questi due tipi ci sono molti altri tipi che combinano gli elementi “basato su norme” e “basato su valori”. Un esempio di questo sarebbero le sessioni di formazione sui dilemmi. Come già sopra definito, i dilemmi sono “situazioni in cui i valori e le norme sono in gioco e dove è necessario operare una scelta tra diverse alternative, mentre buone ragioni possono essere fornite per ciascuna di queste alternative” (tradotto e adattato da Karssing (2001:93). Lo scopo delle sessioni sui dilemmi è quello di riconoscere che tali situazioni sono inevitabili per le organizzazioni del settore pubblico, al fine di inviare il messaggio che i membri dell’organizzazione non sono soli quando si trovano di fronte a questi dilemmi e di fornire loro le tecniche e i consigli su come affrontare queste situazioni. Tipicamente, queste tecniche includono un modello a gradini per prendere decisioni etiche (ad es. Cooper (1982), Lewis (2005: 119-181) o van Luijk (1996). Idealmente, la formazione ha anche un effetto oltre quello sui singoli. Si ritiene che la discussione, sotto la guida di un facilitatore, di situazioni difficili tra colleghi aumenta la possibilità che tali situazioni e problemi verranno discussi apertamente in futuro, contribuendo così a creare una cultura della comunicazione aperta e solidale di un comportamento etico.

122. All’interno della categoria delle sessioni sui dilemmi c’è ancora una grande varietà di sottotipi.
Vicino al lato “basati su regole” del continuum ci sono gli approcci in gran parte deduttivi che potrebbero iniziare da un elaborato scritto di spiegazione del quadro normativo (leggi, norme, codici) per poi concentrarsi su specifici problemi che sono discussi nel contesto di questo quadro. Molto più vicino al lato “basati su valori” del continuum ci sono sessioni di formazione più induttive che, a partire dai dilemmi sull’integrità si cercano soluzioni comportamentali senza fare esplicito riferimento a leggi, norme e codici, a meno che non sia realmente necessario.

123. Come con tutti gli strumenti di gestione dell’integrità, la scelta di un particolare tipo di formazione dipende da circostanze locali e sull’equilibrio complessivo di strumenti basati su norme e su valori. Due raccomandazioni di carattere generale possono fornire un aiuto aggiuntivo per questa scelta:
•In primo luogo, è importante non limitare la formazione sull’integrità all’assunzione dei nuovi dipendenti. Il punto di partenza della carriera è un momento opportuno per comunicare alle nuove reclute le aspettative dell’organizzazione in termini dell’Integrità, ma questo non è sufficiente. Le leggi, le norme, i codici e le aspettative delle parti cambiano nel corso del tempo e un periodico aggiornamento in sessioni di formazione sarebbe utile.
•Collegate a quest’ultima è la seconda raccomandazione. Aumenterà drasticamente l’efficacia di un corso sull’integrità se c’è una sorta di follow-up per l’integrità. Ciò potrebbe consistere in un aggiornamento periodico di formazione dove i nuovi elementi del quadro normativo sono presentati e dove le tecniche vengono praticate. Ancora, il follow-up potrebbe anche essere di carattere più strutturale. Per esempio, ai formatori potrebbe essere chiesto di assemblare tutti i problemi dell’Integrità e i suggerimenti che emergeranno dalle sessioni di formazione e riportarli alla direzione (se i partecipanti convengono, naturalmente). L’amministrazione potrebbe impegnarsi a rispondere a queste preoccupazioni e per adeguare la struttura di gestione dell’integrità se è il caso. Un altro tipo di follow-up potrebbe essere quella di istituzionalizzare le discussioni sull’integrità in comunicazioni quotidiane, ad es. attraverso periodiche discussioni su un problema etico in riunioni di personale, utilizzando le tecniche apprese nel corso di formazione.

C. Giuramento, firma di una “dichiarazione dell’Integrità”

124. In alcuni sistemi amministrativi, i funzionari pubblici aspettano ancora di prestare giuramento con cui si impegnano a svolgere le loro funzioni con integrità. Questo atto simbolico può costituire un elemento importante in un più ampio quadro di gestione dell’integrità, a condizione che sia preso sul serio sia dall’organizzazione e sia da coloro che prestano giuramento. A tale scopo si potrebbe decidere di incorporare la cerimonia del giuramento in un processo più lungo. Per esempio, potrebbe essere il culmine di una formazione iniziale che verta anche sui temi dell’integrità.

125. Le organizzazioni che non utilizzano il giuramento potrebbero invece richiedere ai propri membri di sottoscrivere una dichiarazione in cui si impegnano a rispettare il codice etico dell’organizzazione. Il valore giuridico di tale atto è di solito limitato (i membri dell’organizzazione accettano, in genere di rispettare le norme e le procedure dell’organizzazione, accettando la loro posizione), ma il suo significato simbolico può essere considerevole. Ancora una volta la condizione è che lo strumento venga preso sul serio e incorporato in un processo più ampio.

D. Includere l’integrità nel regolare discorso dell’organizzazione

126. Uno dei fattori chiave per il successo di un sistema di gestione dell’integrità è l’impatto che esso ha negli ambienti di lavoro, nella misura in cui stimola i dipendenti ad agire con integrità nelle loro attività quotidiane. Una strada per raggiungere questo obiettivo consiste nell’includere il discorso sull’integrità (il termine “integrità” stesso, i valori e le prescrizioni del codice, le tecniche proposte in materia di etica professionale, ecc.) nel discorso dei lavoratori. La lingua forma il pensiero e il solo fatto di utilizzare un discorso sull’integrità avrà un impatto importante.

127. Ci sono molti strumenti per raggiungere questo obiettivo. Infatti, la maggior parte degli strumenti di gestione dell’integrità avrà questo come uno dei loro effetti. Questo paragrafo sarà incentrato su una serie di strumenti che sono particolarmente efficaci per il raggiungimento di questo obiettivo.

Annuncio della politica dell’Integrità e dei contenuti del codice attraverso i canali di comunicazione esterna

128. Esempi di questa includono la rivista dell’organizzazione, il sito web, le newsletter, il mailing mirato (ad esempio ai fornitori o clienti), ecc. Naturalmente si tratta di uno strumento utile per garantire la fiducia tra gli operatori dell’organizzazione, ma potrebbe avere anche un importante effetto indiretto sull’integrità dei membri stessi dell’organizzazione. Il fatto che le parti interessate esterne sono meglio informate potrebbe aiutare a prevenire alcuni tipi di violazioni dell’integrità o di problemi. Gli interessati potrebbero essere meno propensi a condurre i funzionari pubblici in situazioni difficili (ad es. i fornitori potrebbero imparare dal codice che l’invio di regali non sarà apprezzato) o essere più critici nei confronti dei comportamenti dei membri dell’organizzazione, perché sanno che cosa ci si aspetta da loro.

Regolari discussioni di dilemmi etici o altri problemi etici o questioni all’interno dei canali ufficiali di comunicazione dell’organizzazione

129. Esempi di questo includono l’organizzazione della rivista interna, intranet, newsletter, ecc.

Istituzionalizzare regolari discussioni di questioni etiche in riunioni del personale

130. Si può convenire che, a intervalli regolari, una parte della riunione del personale sarà dedicata alla discussione dei dilemmi sull’integrità o altre domande riguardanti l’integrità. Questo sarebbe un ottimo modo per il follow-up della formazione dell’integrità (vedi sopra) e quindi a rafforzare il suo impatto.

Istituzionalizzare regolari discussioni di questioni etiche in incontri individuali tra dipendenti e supervisori

131. Molti sistemi di gestione del personale (in particolare per il ciclo di valutazione) o gestione strategica (in particolare per la “gestione degli obiettivi”) prevedono una sorta di regolare riunione di pianificazione tra il superiore e i suoi dipendenti, in cui sono concordati con il dipendente gli obiettivi e i piani i quali potrebbero essere la base per la valutazione. Forzare il superiore e il collaboratore a discutere del tema dell’integrità in queste conversazioni servirà come un ottimo veicolo per istituzionalizzare il discorso sull’integrità.

Creare un clima di comunicazione aperta dove le questioni sull’integrità possono sorgere facilmente

132. Sebbene questa raccomandazione è meno tangibile come strumento, è di fondamentale importanza.

133. Come nel caso di molti altri strumenti di gestione dell’integrità individuale, questi strumenti hanno in genere solo un impatto limitato e c’è sempre il rischio che si vedano semplicemente come una vetrina. Inoltre, quando sono collegati con gli altri strumenti e quando essi sono integrati in un quadro di gestione dell’integrità complessivo, sono in grado, grazie alle sinergie tra gli strumenti, di avere un impatto importante.

E. Coaching e consulenza per l’integrità

134. Questo strumento implica la nomina di un attore o un certo numero di attori interni o esterni all’organizzazione che hanno il compito di fornire argomenti concernenti l’etica a sostegno dei singoli membri del personale e/o dell’organizzazione nel suo complesso . Ciò potrebbe richiedere diversi gradi d’istituzionalizzazione, che vanno dall’informale nomina di alcuni membri dell’organizzazione come “coaches” a istituire un organismo formale, con una certa indipendenza dalla gerarchia organizzativa che fornisce consulenza scritta relativa ai problemi dell’Integrità. Come di consueto, la scelta dipenderà dalla situazione locale, ma è utile tenere in mente alcuni rischi e avvertenze.

135. La possibilità di nominare singoli “coaches” all’interno dell’organizzazione e comunicare i loro nomi e la funzione è molto interessante. Tuttavia, è essenziale che questi “coaches” abbiano un profilo appropriato, siano opportunamente addestrati ad ascoltare il personale, diano un esempio personale e forniscano risposte adeguate:
•Sanno cosa è un comportamento normale?
•Agiscono con integrità?
•Hanno un ben definito obbligo del segreto professionale? In particolare, sanno quali siano i loro doveri e diritti quando sentono forme di ingiustizia talmente gravi che potrebbe esserci l’imperativo etico di rompere il segreto professionale?
•Sono sufficientemente sostenuti da un gruppo o una rete?

136. La possibilità di installare un organismo (semi-)indipendente che può fornire argomenti e anche saggi consigli sembra essere interessante per molte organizzazioni e, quindi, merita qualche ulteriore discussione. Questo organismo ha il compito di fornire argomenti e saggi consigli etici di ciò che è accettabile in determinate circostanze o quali dovrebbero essere le linee guida generali dell’organizzazione su alcune questioni dell’Integrità. Questa attività potrebbe sembrare ovvia, ma porta con sé una serie di rischi:
•Assegnando la responsabilità di stabilire regole e valori a un particolare attore nell’organizzazione, si corre il rischio di minare il senso di responsabilità degli altri membri dell’organizzazione, sia senior sia junior. Per quanto detto prima, è soprattutto l’attività dei dirigenti a determinare che cosa essi considerano accettabile e non accettabile in termini dell’Integrità. Naturalmente, essi potrebbero chiedere consigli, ma alla fine rimangono responsabili. Avendo un forte attore dell’integrità che fornisce argomenti e saggi consigli potrebbe ridurre il senso di responsabilità e servire da pretesto per sottrarsi alla propria responsabilità. Inoltre, un attore dell’integrità che stabilisce regole potrebbe anche avere un impatto negativo sulla qualità e il livello di ragionamento morale del personale non dirigenziale, in particolare se le raccomandazioni dell’attore dell’integrità sono molto dettagliate. Invece di analizzare un complicato dilemma etico, tali lavoratori possono assumere un ruolo più passivo e semplicemente aspettare la risposta da “la più alta autorità” dell’attore dell’integrità. Questo naturalmente minaccia l’idea di una equilibrata gestione del Quadro dell’Integrità che non è solo basato sulle regole, ma anche sui valori.
•Vi è anche il rischio di conflitti tra gli orientamenti tra, da un lato, le linee guida dell’attore dell’integrità e, dall’altro, le linee guida sulla gestione. Se questa situazione non è prevista, ciò potrebbe causare seri problemi per i dipendenti che si trovano tra questi due lati.
•Il fatto che l’attore dell’integrità fornisce esperti pareri sulle questioni etiche porta con sé il rischio che si vedano questi come “consigli puramente obiettivi” di un esperto come la consulenza tecnica di un ingegnere. Questo non è del tutto vero. L’esperienza dell’attore dell’Integrità in ragionamenti etici e la distanza che ha dalla situazione specifica, dà a lui qualche vantaggio per la qualità del suo giudizio etico. Tuttavia, sarebbe sbagliato pensare che il suo consiglio possa essere sempre obiettivo come quello di un ingegnere. Come spiegato sopra, l’integrità è definita come “i valori e le norme generalmente accettati”. Quindi, se l’attore dell’integrità formula una raccomandazione standard, egli dovrà interpretare quei valori e norme. Questo è un esercizio estremamente difficile che comporterà inevitabilmente delle interpretazioni personali. In somma, i consigli di esperti in materia di etica ha valore per la rapidità dei processi decisionali dei non esperti, ma è del tutto inopportuno dar loro la stessa legittimità come la consulenza tecnica di un ingegnere.
•Se l’attore dell’integrità giudica su situazioni particolari, poi i membri dell’organizzazione dovranno fare riferimento a questi casi antecedenti nel loro processo decisionale. Eppure, spesso sono i dettagli che fanno la differenza nei dilemmi dell’integrità che determineranno la direzione della raccomandazione. L’accettazione di un pranzo come un dono potrebbe essere accettabile in una situazione, ma del tutto inaccettabile in un’altra.

137. Naturalmente, chiedere consigli sui dilemmi dell’integrità all’attore dell’integrità non è solo problematico. Ha anche alcuni vantaggi. L’attore dell’integrità è in una buona posizione per dare consigli grazie alla sua esperienza, la sua competenza e la visione più ampia del quadro di gestione dell’integrità. Il compito è quindi di cercare un compromesso che consenta all’attore dell’integrità di fornire consigli sulle norme, mentre allo stesso tempo cercare di ridurre i rischi che sono stati appena citati. Ci sono molti modi per dare forma a un compromesso, ma tre raccomandazioni mi sembrano particolarmente utili:
1. L’attore dell’integrità dovrebbe essere consultato solo quando un certo numero di altri attori (in particolare i colleghi, il superiore, i quadri e i dirigenti) non sono in grado di fornire adeguata consulenza.
2. L’attore dell’integrità dovrebbe avere come orientamento generale una preferenza sui consigli su particolari situazioni dell’Integrità. L’attore dell’integrità dovrebbe tipicamente considerare le domande sulle situazioni particolari come indicatori di una lacuna degli orientamenti generali e utilizzare queste domande come un’occasione per sviluppare linee guida.
3. La consulenza dell’attore dell’integrità dovrebbe essere concordata con il top management, in modo da evitare conflitti tra gli orientamenti per i dipendenti. Ci dovrebbero essere chiari orientamenti generali per i casi in cui tale accordo non è raggiunto.

F. Valutazione della congruità dei processi di gestione del personale

138. Come menzionato sopra, l’equità organizzativa percepita è un fattore cruciale che interessa l’integrità dei membri dell’organizzazione. Sarà particolarmente importante esaminare gli strumenti di gestione del personale e valutare in quale misura siano equi. Nella sua panoramica dell’Integrità degli strumenti di gestione, l’OCSE (2007: 8) elenca una serie di condizioni fondamentali che devono essere soddisfatte per garantire l’equità nelle procedure di gestione del personale:
•Progettazione di procedure aperte per la selezione, promozione e valutazione delle prestazioni, atte a garantire che siano basate sul merito. Ad esempio, pubblicazione delle regole e delle politiche di assunzione, pubblicità delle procedure vacanti, e il controllo delle attuali procedure di selezione, contributi alla trasparenza delle procedure di selezione. Definizione e pubblicità dei criteri di selezione e di promozione sono ugualmente importanti.
•Introduzione di misure di sicurezza per gli alti funzionari pubblici per assicurare un’adeguata considerazione di merito per la nomina, come investigando sul loro background o eseguire controlli di sicurezza.
•Messa a disposizione di retribuzione equa e sufficiente.
•Uso giusto di precisi obiettivi in termini di prestazioni e valutazioni in materia di gestione della carriera.

139. Inoltre, si dovrebbe valutare l’equità nel regolare la rotazione del personale e nelle restrizioni accessorie e nel dopo impiego nel settore privato.

140. È utile distinguere la valutazione della correttezza delle procedure di gestione del personale esistenti e degli interventi per includere l’integrità nella gestione del personale (ad es. includere l’integrità come criterio per l’assunzione o promozione del personale). Questi ultimi sono stati discussi sopra come misure strutturali della parte complementare del quadro di gestione dell’integrità (punto 4.1.1.G).

4.1.3. Monitoraggio dell’integrità

141. Non è sufficiente definire l’integrità e poi guidare i lavoratori verso l’applicazione di tali norme e valori nella loro vita quotidiana. L’organizzazione dovrebbe anche controllare quanto avviene. Questo si riferisce alla terza funzione del quadro di gestione dell’integrità.

142. Dal punto di vista dell’organizzazione, si potrebbe distinguere tra sorveglianza attiva e passiva. Il primo si riferisce alla creazione di canali per segnalare i problemi dell’Integrità. Esso è descritto come “passivo” perché l’organizzazione “passivamente” attende i reclami dalle strutture organizzative (whistle-blowing) o da altre parti interessate. L’attività di monitoraggio, dall’altra parte, implica che l’organizzazione possa prendere iniziative per ricercare appositamente i dilemmi dell’integrità, ma soprattutto le violazioni dell’integrità, con l’obiettivo di fermarle e prendere provvedimenti riparatori o punitivi se necessario.

A. Monitoraggio passivo: stabilire canali di comunicazione

143. Questo paragrafo si concentra su due tipi di monitoraggio passivo dell’integrità. Il primo è stato il whistle-blowing: disposizioni di carattere strutturale per i reclami all’interno dell’organizzazione. Il secondo è costituito da procedure più generali per il trattamento delle denunce da parte di tutti i tipi di soggetti interessati.

Politiche di whistle-blowing

144. Il rischio di corruzione e di altre violazioni dell’integrità aumenta significativamente in un ambiente segreto. Facilitare la comunicazione di fatti illeciti potrebbe aiutare le istituzioni pubbliche a vigilare sul rispetto delle regole e rilevare le violazioni dell’integrità quali ad esempio la frode e la corruzione. Tale comunicazione è descritta come “whistle-blowing” che può essere definita come “la denuncia dei membri dell’organizzazione di pratiche illegali, immorali, o illegittime sotto il controllo del loro datore di lavoro, a soggetti che possono essere in grado di prendere provvedimenti” (Miceli & Near, 1985: 525).

145. Il whistle-blowing è un affare complesso. Da un lato è evidente che i dipendenti pubblici, che prendono questo tipo di rischio con l’obiettivo dell’interesse pubblico, meritano rispetto e svolgono un ruolo importante nel mantenimento di una sana democrazia. D’altra parte l’esperienza mostra che l’atto del whistle-blowing solitamente danneggia la carriera del whistle-blower, nonché l’immagine dell’organizzazione in questione, che a sua volta potrebbe comportare una riduzione di fiducia tra il pubblico e l’ente pubblico, ma spesso anche con il settore pubblico nel suo complesso. Le politiche di whistle-blowing hanno quindi lo scopo di mantenere gli effetti desiderabili del whistle-blowing (il fatto che l’infrazione è riportata) nel frattempo tentare di ridurre gli effetti indesiderati sull’immagine dell’organizzazione e sulla fiducia nel governo più in generale. Una politica di whistle-blowing consiste essenzialmente di due componenti: un sistema di notifica degli abusi e di un sistema per la protezione di chi utilizza questi canali in buona fede. Gli strumenti internazionali – L’articolo 8 del UNCAC, all’articolo III del IACAC – fanno una distinzione analoga quando si specifica gli obiettivi della politica di whistle-blowing: (a) fornire procedure accessibili per il whistle-blowing per sollevare casi di violazione di leggi quali la frode e la corruzione al fine di tutelare l’interesse pubblico, e (b) fornire un’adeguata protezione per il whistle-blower. Il Principio 4 della raccomandazione dell’OCSE del 1998 promuove un approccio funzionale, imponendo che “i funzionari pubblici devono sapere quali sono i loro diritti e i loro obblighi quando espongono una irregolarità effettiva o supposta nel servizio pubblico. Questo dovrebbe includere norme e procedure chiare da seguire per i funzionari, e una catena di responsabilità. I funzionari pubblici devono anche sapere che tipo di protezione sarà messa a loro disposizione in caso di esposizione di scorrettezze”.

146. Primo, una sana politica di whistle-blowing offrirà canali di comunicazione accessibili a tutti coloro che vogliono segnalare illeciti fuori della gerarchia. Esempi di tali canali sono i seguenti:
• persone di fiducia all’interno dell’organizzazione nominati come canali di comunicazione;
• responsabile della conformità;
• revisori interni o ispettori;
• revisori esterni o ispettori;
• il difensore civico;
• agenzie di vigilanza;
• polizia e magistratura.

147. Nello sviluppo di questa struttura di reporting, si dovrebbe sempre essere consapevoli del fatto che l’obiettivo generale di questa misura è quello di consentire la segnalazione di eventuali illeciti e farlo in modo tale che l’organizzazione può risolvere il problema senza dover subire i danni alla sua immagine pubblica collegata al whistle-blowing. La misura deve pertanto essere considerata come uno strumento di gestione per migliorare il funzionamento dell’organizzazione, piuttosto che una pesante procedura di notifica giuridico-formale. L’accento va posto su una rapida, efficace e flessibile risposta al reclamo presentato, perché esso è lo scopo principale del whistle-blowing.

148. La seconda componente essenziale della politica del whistle-blowing è la tutela del whistleblower contro le rappresaglie. Queste ultime possono assumere molte forme differenti (Near & Miceli, 1996):
•Un più stretto controllo sull’esecuzione del lavoro.
•Ricezione di lavoro che è meno interessante o più pesante.
•Ricevere una valutazione negativa impropria.
•Problemi di promozione.
•Dimissioni forzate (o forzate dimissioni “volontarie”).
•Dimissioni forzate essendo impossibile poter acquisire una posizione altrove.

149. Sarebbe immorale per un’organizzazione stimolare i propri dipendenti a segnalare illeciti, ma poi non garantire una protezione adeguata quando un dipendente, che ha risposto a questo invito e ha fatto una relazione, subisce ritorsioni.

150. Tuttavia, evitare ritorsioni non è facile. Le forme più gravi di ritorsione sono piuttosto
visibili e potrebbero essere molto efficacemente impedite dalla protezione giuridica . Tuttavia, sono molto più difficili da evitare i più sottili tipi di ritorsione, come un più stretto controllo o l’assegnazione di compiti meno interessanti e stimolanti. Ancora, la misura del whistle-blowing dovrebbe anche cercare di evitare questi tipi di ritorsioni.

151. Naturalmente, il modo più efficace per evitare ritorsioni è cambiare la cultura organizzativa. Se in bona fide i delatori sono veramente rispettati come importanti difensori dell’interesse pubblico, la ritorsione sarà meno accettabile e il controllo sociale contribuirà a ridurre il rischio di ritorsioni. Realizzare tale cambiamento culturale non è facile, ma non è nemmeno impossibile. Misure formali per proteggere gli “informatori” sono un primo importante passo in avanti, perché segnala che l’amministrazione prende i delatori e le loro denunce sul serio. La seconda fase sarà quella di incorporare le misure di whistle-blowing in un più ampio quadro di gestione dell’integrità. In particolare basata sui valori, gli strumenti di gestione dell’integrità contribuirà a creare una cultura organizzativa in cui l’illecito che il whistle-blower ha voluto segnalare può essere discussa, così come la rappresaglia che egli potrebbe avere subito.

152. L’idea stessa di un “whistle-blowing” spesso provoca resistenza. E’ spesso associata a grandi scandali (che sono stati spesso resi pubblici da delatori) o alla “caccia alle streghe” e alla paranoia. Queste preoccupazioni sono inutili, almeno a condizione che il whistle-blowing è ben sviluppato. Le misure di whistle-blowing sono effettivamente destinate a prevenire gli scandali pubblici. Fornendo ulteriori canali di comunicazione, che offrono ai dipendenti un modo per segnalare il comportamento illecito senza dover ricorrere alla stampa o ad altri canali di comunicazione pubblica. Inoltre, le esperienze, come negli Stati Uniti (Bovens, 1998) suggeriscono che, se la politica è ben preparata e ben meditata, sono infondati i timori per la caccia alle streghe e le grandi quantità di reclami infondati.

153. In ogni caso, la progettazione di un’adeguata politica di whistle-blowing non è un compito facile. Si richiede una comprensione tecnico-giuridico approfondita sia del whistle-blowing nonché del contesto giuridico dell’organizzazione. Infatti, idealmente, l’organizzazione del whistle-blowing è incorporata in una più ampia politica di whistle-blowing per l’amministrazione nel suo complesso. Le iniziative che sono limitate a livello organizzativo non sono impossibili, ma molto più difficili sono la progettazione e la operatività a causa della sensibilità dell’argomento, delle competenze tecniche richieste e della necessità di canali di comunicazione esterni all’organizzazione.

154. Questo paragrafo si conclude con tre raccomandazioni di politica generale per le politiche di whistle-blowing in generale:
•In primo luogo, si dovrebbe essere consapevoli che una cattiva politica di whistle-blowing potrebbe causare molti danni per l’organizzazione e la gestione dell’integrità, tra cui la creazione o il rafforzamento di una atmosfera di paranoia. Si dovrebbe quindi prendere tempo sufficiente per sviluppare la politica e imparare quanto più possibile dalle migliori pratiche esistenti e dalle raccomandazioni delle organizzazioni internazionali quali l’OCSE (2005).
•In secondo luogo, è generalmente una buona idea al fine di integrare le due componenti di una politica di whistle-blowing (canale di comunicazione e protezione di coloro che fanno uso del canale) con un meccanismo di correzione per i casi in cui le accuse sono infondate. Queste situazioni possono causare gravi danni alla reputazione e alle opportunità di carriera di coloro che sono stati accusati ingiustamente e sarebbe opportuno organizzare una sorta di restituzione o indennizzo per loro. Tale disposizione potrebbe anche aiutare a superare la resistenza contro il whistle-blowing.
•Terzo, per quanto importante potrebbe essere la politica del whistle-blowing, non potrà mai essere il principale strumento di gestione dell’integrità. Si tratta di un reattivo strumento basato su regole che serve come una rete di sicurezza per la segnalazione di violazioni dell’integrità se tutti gli altri strumenti hanno fallito. Sottolineare troppo la politica del whistle-blowing nella comunicazione interna ed esterna potrebbe inviare un segnale sbagliato e minare il lato basato sui valori della gestione dell’integrità. È opportuno, pertanto, avviare e annunciare una politica di whistle-blowing insieme (o dopo) altri strumenti basati sui valori.

Sistemi di denuncia del cittadino

155. Mentre il whistle-blowing riguarda persone all’interno delle varie organizzazioni che segnalano illeciti dei loro colleghi, ci sono anche i sistemi in cui i cittadini possono lamentare eventuali illeciti commessi da funzionari pubblici. Questi sistemi sono a volte specificamente progettati come strumenti dell’Integrità di base della gestione dell’integrità, ma sono più spesso presenti in altri adiacenti campi di gestione e non hanno l’integrità come il loro unico obiettivo. Molti sistemi di denuncia, ad esempio, sono sviluppati con l’etichetta di gestione della qualità. Allo stesso modo, l’istituzione dell’ombudsman (mediatore) non è di solito progettato sotto l’etichetta di gestione dell’integrità, ma potrebbe avere un utile ruolo nella gestione dell’integrità. Tali strumenti possono svolgere un ruolo importante nella gestione dell’integrità, non solo come un modo per mantenere l’integrità in casi specifici, ma anche come fonte di informazione per il complessivo quadro di gestione dell’integrità.

B. Monitoraggio attivo

156. Come monitoraggio attivo, è utile distinguere tra gli strumenti che sono mirati alle singole violazioni dell’integrità e una più orientata politica di mappatura delle violazioni dell’integrità a livello organizzativo.

Ricerca attiva di singole violazioni dell’integrità

157. In ogni organizzazione ci dovrà essere la capacità di partecipare attivamente alla ricerca di violazioni dell’integrità. Questa capacità potrebbe essere all’interno dell’organizzazione, al di fuori o forse in entrambi, a seconda della dimensione e del ruolo dell’organizzazione, nonché dei meccanismi esistenti di controllo esterni al suo contesto. Ci sono diversi strumenti specifici per ricercare attivamente le violazioni dell’integrità. I seguenti sono solo alcuni esempi.

Controllo quotidiano delle autorità di vigilanza

158. Questa è la più diretta forma di sorveglianza dall’alto verso il basso e può essere molto efficace, a condizione che, quando le violazioni dell’integrità sono osservate, il superiore può anche reagire in modo appropriato ed equo.

I controlli formali

159. Questo si riferisce ai tipi di controllo (ad es. ispezione) dove gli attori che sono specificamente designati per questo compito ricercano attivamente le violazioni dell’integrità e indagano. Questo potrebbe essere ad hoc oppure incorporato in una politica sistematica con controlli pianificati.

Sistemi di allarme rapido

160. Questo si riferisce a sistemi di analisi dei dati che consentono di identificare possibili violazioni dell’integrità, ad esempio, incrociando i dati attraverso l’elaborazione dei dati.

Diretto controllo sociale da parte degli interessati

161. In aggiunta ai tradizionali meccanismi di responsabilità, le organizzazioni possono valutare la possibilità di coinvolgere le parti interessate – ad esempio i rappresentanti della società civile, le comunità locali, gli accademici o gli utenti finali – nel controllo dell’integrità di progetti che comportano notevoli rischi di violazioni dell’integrità. Ad esempio, per gli appalti di progetti di elevato valore, un osservatore esterno con alta reputazione può essere coinvolto a testimoniare l’integrità del processo e a fornire raccomandazioni per migliorare la gestione. Rigorosi criteri devono essere definiti in modo da determinare quando può essere utilizzato il meccanismo di controllo sociale diretto e il modo in cui l’osservatore è selezionato (es. verifica che l’osservatore è esente da conflitti di interesse e ha conoscenze pertinenti per partecipare al processo).

BOX 8. Influenza dei colleghi: risultati della ricerca
Loe et al. (2000:199) concludono, sulla base della loro indagine, che la ricerca “mostra un sostegno travolgente per ( …) la diffusa influenza dei colleghi nel prendere decisioni etiche”. Questo dato è in linea con le attività di ricerca nella letteratura sullo sviluppo morale che ha trovato che il livello etico può essere modificato attraverso discussioni di gruppo osservate (cfr. ad es.Kohlberg (1984). Ford e Richardson osservano che “l’influenza diretta dei colleghi aumenta con l’aumento dell’intensità e della frequenza del contatto con i colleghi” (Ford & Richardson, 1994:212).
Molto interessante è anche il riferimento di Collins alle ricerche che indicano, nei comportamenti personali, le persone “riflettono su come essi desiderano essere trattati in una situazione simile, ma nei comportamenti aziendali essi considerano come i colleghi giudicherebbero la situazione” (Collins, 2000:12), il che suggerisce che l’influenza dei colleghi può essere più importante che nella vita personale.
Fonte: Maesschalck (2004).

Mappatura a livello di organizzazione delle violazioni dell’Integrità e dei dilemmi dell’Integrità

162. Mentre le ricerche delle singole violazioni dell’integrità sono importanti come deterrenti e come fasi preliminari per la punizione, si potrebbe anche optare per la mappatura a livello di organizzazione. Non si tratta tanto di un deterrente per i singoli elementi dell’organizzazione, ma una fonte di informazioni utili alla gestione sulla prevalenza di determinati tipi di violazioni e di dilemmi. Questo naturalmente potrebbe generare informazioni molto utili per la progettazione del quadro di gestione dell’integrità. Di seguito sono riportati tre tipi di mappatura a livello di organizzazione.

Registrazione sistematica delle denunce, inchieste, ecc.

163. Questo si riferisce ai dati menzionati prima (numero di reclami di whistle-blower interni o da parte dei cittadini, numero di ispezioni, numero di “colpi” nel sistema di allarme rapido, ecc.), ma non come una fonte del target delle violazioni dell’integrità individuale, ma come informazioni sulla gestione per migliorare la qualità della resistenza dell’organizzazione alle violazioni dell’integrità.

Sondaggio delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità

164. Piuttosto che utilizzare i dati esistenti, si potrebbe anche organizzare un sondaggio per raccogliere informazioni circa le violazioni dell’integrità o i dilemmi dell’integrità dell’organizzazione. Diversi tipi di indagini sono disponibili (ad es. Kaptein & Van Dalen, 2000; Maesschalck, 2004; Trevino & Weaver, 2003) e sono stati fatti degli sforzi per migliorare l’affidabilità e la validità degli strumenti .

Sondaggio informale per i problemi etici e i problemi tra il personale

165. In aggiunta alla formale registrazione e misurazione, naturalmente, ci sono anche molte occasioni informali per acquisire un panorama sui dilemmi al livello operativo. Il dirigente potrebbe semplicemente chiedere o chiedere a intermediari di fare un sondaggio in modo informale. Sebbene questo tipo di raccolta dei dati tende ad essere meno costoso e di solito genera informazioni più approfondite, la validità dei dati dipenderà in gran parte della cultura della comunicazione dell’organizzazione.

4.1.4. Applicare l’integrità

166. Per quanto importanti siano la prevenzione e l’orientamento, ogni quadro di gestione dell’integrità avrà bisogno di una componente significativa nell’esecuzione. Se le regole sono chiare per gli agenti e il monitoraggio indica le trasgressioni delle norme, allora le sanzioni saranno necessarie se si vuole conservare la legittimità del quadro di gestione dell’integrità. Inoltre, la ricerca suggerisce che l’efficacia delle sanzioni dipenderà in larga misura da una condizione essenziale: l’equità percepita delle sanzioni (Ball, Trevino Linda L., & Sims, 1994). La sanzione deve essere coerente con la gravità della violazione e con le sanzioni agli altri colleghi che hanno commesso violazioni simili. In particolare, se c’è la percezione che gli alti dirigenti siano meno severamente puniti dei colleghi più giovani, si rischia di minare l’efficacia e la legittimità del sistema sanzionatorio. Con questa raccomandazione generale nella mente, un certo numero di strumenti possono essere utilizzati per garantire l’integrità nelle organizzazioni del settore pubblico.

Sanzionamento informale, a seguito del controllo sociale o del controllo quotidiano

167. Esempi di questo includono una reprimenda informale da parte del garante, una variazione indesiderabile nella articolazione del lavoro, l’esclusione da eventi sociali da parte di colleghi, ecc. Tali sanzioni possono essere adeguate, efficaci ed efficienti, ma per la mancanza di formali garanzie procedurali delle sanzioni, essi sono anche molto sensibili a (presunte) ingiustizie. Esse dovrebbero quindi essere utilizzate con molta cautela.

Procedure eque e appropriate per indagini e sanzioni

168. I membri del personale devono essere sicuri che se sono accusati di una violazione, questa sarà approfondita nel rispetto dei loro diritti e la sanzione sarà proporzionale ed equa. Un equo trattamento nelle procedure disciplinari può essere assicurato attraverso particolari garanzie per i dipendenti pubblici. Questo include, ad esempio, il diritto che nessuna azione disciplinare possa essere adottata fino a che ai funzionari pubblici sia stato permesso presentare le loro ragioni oppure il diritto ad una compensazione legale, incluso l’appello alla corte.

169. Azioni disciplinari contro una violazione delle norme del servizio pubblico sono solitamente adottate all’interno dell’organizzazione in cui la violazione è avvenuta. I dirigenti svolgono un ruolo importante nell’imporre sanzioni tempestive ed eque. In generale, le sanzioni possono variare da un semplice avvertimento ad un licenziamento definitivo con privazione della pensione e di altri benefici.

170. Per quanto i dirigenti del settore pubblico hanno la responsabilità primaria per avviare misure disciplinari per i loro uffici, essi potrebbero anche ricevere assistenza da specifiche istituzioni esterne, ad esempio la polizia e i pubblici ministeri – per indagare e perseguire i comportamenti illeciti delle organizzazioni pubbliche. Dove c’è una possibile violazione del diritto penale, le organizzazioni gravate di applicare la legge si incaricheranno naturalmente del caso (vedi punto 3.2 per un’ulteriore discussione degli attori nel contesto del Quadro dell’Integrità).

Adeguati processi per la comunicazione interna ed esterna circa le violazioni dell’integrità

171. In aggiunta all’attuale procedura d’indagine e sanzionamento, è anche utile avviare un processo di comunicazione, per le violazioni dell’integrità. Quando in una unità organizzativa si verifica un’inchiesta, questa di solito causa disordini e un bisogno urgente di informazioni. Sarebbe utile essere preparati a una tale situazione e avere documenti e/o esperti che conoscono i tipi di comunicazione giuridicamente e moralmente opportune in questa fase del processo. Naturalmente, questo vale anche per le comunicazioni esterne, particolarmente se diventa uno scandalo con una notevole indignazione pubblica. Sarebbe utile per le organizzazioni del settore pubblico avere un piano di comunicazione di emergenza pronto per queste situazioni: chi si prevede deve comunicare cosa e fino a che punto? Comunicazioni ben preparate possono contribuire a ridurre i danni all’immagine sia all’interno sia fuori all’organizzazione.

4.2. I processi di sviluppo: garantire l’applicazione, l’istituzionalizzazione e il miglioramento del quadro di gestione dell’integrità

172. Gli strumenti possono forse essere la parte più visibile e la componente più nota del quadro di gestione dell’integrità, ma non sono sufficienti. Essi hanno bisogno di essere riportati in vita e successivamente di essere mantenuti in buone condizioni di salute attraverso i processi di sviluppo. Il secondo pilastro della gestione del Quadro dell’Integrità sarà discusso in questa sezione.

173. Ci sono molti modelli utili per concettualizzare i processi nelle organizzazioni. Il presente documento userà quello che è stato chiamato ciclo “Deming” o ciclo “PDCA”, a causa della sua intuitiva attrazione, la sua ampia accettazione e nella sua intrinseca natura iterativa. La raccomandazione è che, per passare con successo attraverso un processo, si deve passare attraverso un ciclo di “pianificare”, “fare” “controllare” e “adattare”. Questo aiuta a superare un certo numero di problemi che spesso si ripetono quando si tenta di introdurre o migliorare la gestione dell’integrità nelle organizzazioni del settore pubblico:
• Deficit di attuazione: la sfida per superare le solenni promesse e i piani.
• La sfida per il sistema di gestione dell’integrità per sopravvivere in buone condizioni dopo che è svanito l’entusiasmo iniziale e l’attenzione di alto profilo per l’argomento.
• La sfida di adattare e forse anche riformare sostanzialmente la gestione del Quadro dell’Integrità se è richiesto dalla situazione.
•La sfida di coordinare tutti i molti strumenti e le attività in una strategia globale sufficientemente coerente.
Affrontando esplicitamente le quattro fasi del ciclo PDCA fin dall’inizio, uno si trova in un’ottima posizione per affrontare queste sfide.

174. Come accennato sopra, è utile distinguere tra due tipi di processi di sviluppo che sono entrambi molto importanti per la gestione dell’integrità, rispettivamente sono i progetti continui e i progetti una tantum .

I processi di sviluppo continui

175. Il quadro di gestione dell’integrità richiede un continuo sviluppo, sia a livello generale che a livello dei singoli strumenti.

176. A livello del quadro di gestione dell’integrità nel suo complesso è importante la progettazione di un processo di sviluppo che assicuri che i progetti non siano solamente fatti (do), ma anche valutati (verificati) e, se necessario, adeguati attraverso un processo ricorrente che è istituzionalizzato all’interno dell’organizzazione. Oltre all’evidente vantaggio di evitare un deficit di attuazione e di garantire una sufficiente valutazione e adeguamento se necessario, questo ha anche il vantaggio importante di aumentare il coordinamento. Se tutti gli attori interessati a lavorare su un comune “piano dell’Integrità” e sono poi tutti coinvolti nell’attuazione e di una valutazione periodica, questo sarà quindi di stimolo a cooperare e ad aumentare drasticamente la possibilità che i diversi strumenti si adattino con ogni altro all’interno di una strategia globale. Gli interessati possono anche essere coinvolti nello sviluppo del piano dell’Integrità per garantire che il piano tenga conto delle aspettative di altri attori, come ad esempio la società civile e il settore privato. Questo contribuirà anche ad aumentare la sensibilizzazione della società in generale circa l’impegno delle organizzazioni pubbliche per risolvere i problemi dell’integrità. Tuttavia, risulta evidente che ciò potrebbe sembrare teoria, l’esperienza suggerisce che questo tipo di coordinamento è molto difficile da ottenere e spesso accade solo quando i diversi attori sono davvero portati insieme attraverso particolari strumenti di coordinamento.

177. All’interno di questo complesso processo di sviluppo si potrebbe anche pensare di specifici processi di sviluppo per i singoli strumenti. Per esempio, si potrebbe immaginare il reparto formazione che organizza un processo di sviluppo specificatamente per la formazione sull’integrità, incorporato in un più ampio processo di sviluppo della formazione ma anche coerente con la gestione dell’integrità . Questa raccomandazione è tradotta in una lista di controllo a quattro colonne (con gli strumenti nelle righe) che rappresentano le quattro fasi e che dovrebbero essere tutte controllate se deve essere efficace il quadro di gestione dell’integrità.

Progetti una tantum

178. È utile distinguere questi processi in continuo dai progetti specifici che sono limitati nel tempo e consistono tipicamente nell’introdurre o modificare la struttura di gestione dell’integrità o strumenti particolari all’interno di esso.

179. Un’altra questione che è particolarmente importante per questi progetti una tantum è l’ordine in cui s’introducono i diversi tipi di strumenti. Questo problema può essere risolto con due livelli:
•al livello complessivo di quadro si deve valutare attentamente se sottolineare l’approccio basato su regole o basato su valori, all’inizio del progetto. A seguito di un caso di corruzione, si può preferire partire con gli strumenti del tipo “basato su regole”, poi seguito dagli strumenti “basati su valori”. Al contrario, se la gestione dell’integrità non è in risposta ad un scandalo ma un’azione preventiva crescente all’interno dell’organizzazione, quindi si potrebbe iniziare con gli strumenti “basati sui valori”. La scelta finale ovviamente dipenderà sempre dalle caratteristiche del contesto.
•La questione è rilevante anche a livello di singoli strumenti. Per esempio, l’addestramento sarà considerato un modo per implementare il codice etico o, al contrario, il codice etico sarà redatto solo dopo che tutti i membri dello staff siano stati consultati in sessioni di training interattivo?

180. Un particolare tipo di progetto una tantum è lo sviluppo di un sistema per valutare le prestazioni del Quadro dell’Integrità. Fornire informazioni credibili e pertinenti sull’attuazione e sull’impatto è fondamentale per i responsabili che prendono decisioni basate sull’evidenza. Il Quadro di Valutazione dell’OCSE (OCSE, 2005) fornisce una pionieristica roadmap su come progettare e organizzare le valutazioni degli strumenti e dei processi dell’integrità in specifiche organizzazioni del settore pubblico. La figura seguente illustra come un generico Quadro di valutazione combina fasi procedurali e criteri per la valutazione.

Fig.1. Fasi procedurali e criteri per valutare l’integrità e le misure di prevenzione della corruzione

Fonte: Settore Pubblico Integrità: un quadro di valutazione, OCSE, 2005.

4.3. Strutture: ancoraggio strutturale del quadro di gestione dell’integrità

181. Il terzo pilastro essenziale del quadro di gestione dell’integrità riguarda l’elemento strutturale dell’organizzazione: l’assegnazione delle responsabilità. La discussione spesso tende a concentrarsi in particolare sugli “attori dell’integrità”: persone, gruppi o comitati la cui responsabilità principale è di stimolare e rafforzare l’integrità all’interno dell’organizzazione. Inoltre, come detto sopra, si sostiene che è più utile considerare l’integrità con uno specifico dominio di gestione nel quale collaborano i diversi attori all’interno dell’organizzazione. Infatti, l’integrità è, in ultima analisi, una responsabilità di tutti i membri dell’organizzazione. Inoltre, alcuni attori hanno un ruolo più importante rispetto ad altri ed è a questi che noi ora ci rivolgiamo. Avremo modo di discutere questo in accordo ai due piani del quadro di gestione dell’integrità (cfr. tabella 2, colonna 3).

182. Al centro del sistema vi sono due tipi di attori. I soggetti più importanti sono i dirigenti.
Per il fatto di essere sia una persona integra sia un manager integro, la dirigenza può svolgere un ruolo fondamentale nella formazione dell’integrità dei membri dell’organizzazione. Secondo sono gli “attori dell’integrità”. Stimolare l’integrità è il loro compito principale e sono tipicamente responsabili degli strumenti dell’integrità di base e del processo di gestione dell’integrità al centro del quadro dell’integrità.

183. Poi ci sono gli attori complementari della gestione dell’integrità. Questi attori sono spesso fondamentali per il successo della gestione dell’integrità come gli attori del nucleo. Inoltre, sono complementari perché l’integrità non è il loro scopo principale. Questi potrebbero includere molti soggetti, ivi compresi il personale di gestione del personale, appalti, gestione dei contratti e finanziaria, gestione della qualità, gestione delle informazioni, ecc.

184. La seguente tabella 4 fornisce una panoramica dei principali attori e tenta di dare un’idea della loro relativa importanza nella gestione dell’integrità. I segni “+” indicano quanto importante l’impatto dei rispettivi attori sul quadro di gestione dell’integrità dovrebbe idealmente essere affinché l’integrità sia più efficace. I segni “+” non fanno riferimento alla quantità di tempo che l’attore investe, ma all’impegno e all’impatto che sono necessari. Per esempio, noi sosteniamo che i manager per la gestione dell’integrità devono avere un impegno che è tanto alto quanto l’impegno degli “attori dell’integrità”, senza discutere, naturalmente, quanto tempo dovrebbero investire.

Tabella 4. Gli attori principali nella gestione dell’integrità e il loro impatto ideale (min.+, Max: +++)

Determinare e definire l’integrità Guidare verso l’integrità Controllare
l’integrità Adeguare applicazione dell’integrità
Attori principali Gestione +++ +++ +++ +++
Attori dell’integrità +++ +++ +++ +++
Attori complementari Gestione dei contratti e finanziaria, gestione del personale, ecc. ++ ++ ++ ++

4.3.1. La dirigenza

185. Sulla base di un’analisi della letteratura, Stead et al. (1990:235) concludono che “la copiosa ricerca su un periodo di più di venticinque anni è chiaramente a favore della conclusione che la filosofia etica della direzione ha un notevole impatto sul comportamento etico dei dipendenti. “Ciò vale sia per i supervisori sia per la direzione di vertice .

186. I supervisori non solo plasmano l’etica, ma anche il comportamento non etico. In un sondaggio tra gli amministratori della sanità, il 47% degli intervistati ha indicato “la pressione del superiore” uno tra i tre fattori principali che causa l’abbassamento dei propri standard etici (Jurkiewicz e Thompson 1999:47). Il top management può anche svolgere un ruolo importante per plasmare l’integrità dei membri dell’organizzazione. In particolare, la letteratura della cultura organizzativa ha sottolineato la funzione dei top manager nel plasmare e manipolare la cultura organizzativa (ad es. Schein (1990:115). In effetti, la cultura organizzativa è stata lanciata come un mezzo alternativo di miglioramento del controllo gestionale sull’organizzazione (Sinclair, 1993). Nel contesto del settore pubblico, Bowman e Williams (1997) concludono secondo un sondaggio tra i dipendenti pubblici degli U.S.A. che “l’influenza della dirigenza attraverso l’esempio è sostanziale, in positivo (quando sostenuto dalla advocacy, pubblicità e celebrazione) o in negativo (quando seguito da trascuratezza, ipocrisia, esortazione)” (pag. 520).

187. Trevino et al. (2000) fanno la distinzione tra due ruoli: “persona morale” e “manager morale”. Questi sono due modi in cui il manager (attraverso la sua reputazione) può avere un impatto sulla integrità dei membri dell’organizzazione. Il concetto di “persona morale” si riferisce ai tratti individuali: il manager si comporta con integrità nelle sue azioni quotidiane? Essere un “manager morale” implica che uno stimola l’integrità tra i membri dell’organizzazione e avvia e sostiene i formali programmi di gestione dell’integrità, ma anche premiando l’integrità, punendo la sua mancanza e comunicando l’importanza dell’integrità. Quest’ultima comprende anche il compito di creare un ambiente in cui sono possibili discussioni sulle questioni dell’Integrità. Altri autori hanno fatto una simile distinzione. Nella loro analisi della ricerca empirica sul business etico Ford e Richardson, per esempio, distinguono due modi in cui i (top-)manager possono influenzare l’integrità della loro organizzazione. “In primo luogo, le azioni del top-manager possono servire da modello o riferimento per il comportamento desiderato. Secondo, cosa il top management premia o punisce può anche influenzare il comportamento” (1994: 212).

188. Molti autori sottolineano l’importanza di entrambi i ruoli, ma anche l’importanza della coerenza tra entrambi i ruoli. Particolarmente preoccupante è la situazione in cui un manager ha la reputazione di essere un “manager morale”, ma non una “persona morale”. Trevino et al. (2000:138) descrivono questo come un leader ipocrita “che ‘parla di discorsi etici’ ma non “fa i fatti etici”. Allo stesso modo, Stead et al. concludono che molta ricerca “implicitamente o esplicitamente dice che le filosofie etiche hanno scarso impatto sul comportamento etico dei lavoratori a meno che non sono supportati da comportamenti manageriali che sono coerenti con queste filosofie” (1990: 235-236). Infatti, se membri dell’organizzazione percepiscono che il quadro di gestione dell’integrità sia come una “vetrina”, ciò potrebbe avere anche un effetto deleterio sulla loro etica. Se i manager sottolineano l’importanza dell’integrità, ma tutti i dipendenti sanno che non sono sinceri, questo potrebbe aumentare il cinismo e, attraverso di esso, il rischio di un comportamento non etico.

4.3.2. Gli attori dell’integrità

Introduzione

189. Tuttavia per quanto importante sia il ruolo dei managers per stimolare l’integrità, ciò non è sufficiente. È essenziale che la struttura di gestione dell’integrità acquisisca anche un posto chiaro all’interno della struttura organizzativa e che sia visibile nell’organigramma. Ci sono diversi motivi per cui questo è importante:
•Per prima cosa, un luogo ben visibile per l’integrità nella struttura organizzativa aumenta la possibilità di coordinamento tra gli strumenti di gestione dell’integrità e consente quindi sinergie tra gli strumenti. Nominando esplicitamente il coordinamento di una persona, di un gruppo o di un’unità organizzativa si aumenterà in modo significativo la possibilità di tale coordinamento.
•Un chiaro sito di gestione dell’integrità nella struttura organizzativa consente anche un autentico accumulo di competenze, poiché le raccomandazioni, i suggerimenti e le procedure consigliate verrebbero raccolte in un punto all’interno dell’organizzazione.
•Ancorare la gestione dell’integrità nell’organizzazione garantisce anche la continuità dopo il primo lancio della gestione dell’integrità. Spesso si è visto in pratica che, anche se la gestione dell’integrità attrae molta attenzione ed entusiasmo quando è lanciata per la prima volta, questo tende ad attenuarsi dopo un certo periodo di tempo. Fare una persona o un gruppo responsabile della gestione dell’integrità a lungo termine e chiedere loro la relazione su i loro progressi riduce questo rischio significativamente.
•L’ancoraggio organizzativo ha anche un importante ruolo simbolico. Fornisce il segnale che l’integrità è considerata importante all’interno dell’organizzazione. Un tipico motto nella teoria della progettazione organizzativa è “la struttura segue la strategia”: la struttura rispecchia gli argomenti che sono d’importanza strategica per l’organizzazione. Se un’organizzazione attribuisce massima importanza all’integrità, allora questo deve essere riflesso nel suo organigramma.
•Garantendo l’integrità con una sua posizione nell’organigramma aziendale la si fornisce anche con una propria identità. I vantaggi di un tale identità separata erano già stati discussi sopra. Dalla spiegazione tra la differenza tra strumenti dell’Integrità di base e strumenti di gestione complementari il documento tenta anche di sostenere che tale identità separata non significa che gli strumenti di gestione dell’integrità devono essere isolati dagli altri domini di gestione adiacenti come la gestione del personale o la gestione finanziaria. Questo non significa che i responsabili della gestione dell’integrità abbiano un “delirio di potere”, cioè cerchino di inserire gli strumenti dei domini adiacenti, che possono essere considerati strumenti di gestione dell’integrità, nel proprio ambito di competenza. Anzi, al contrario, la cooperazione tra i responsabili dell’integrità e di altri attori dovrebbe essere molto più importante che la delimitazione delle competenze.
190. La raccomandazione di assegnare all’integrità un posto nella struttura organizzativa non implica che tutte le organizzazioni, grandi o piccole, devono impostare un grande ufficio dell’integrità. Chi forma questo ancoraggio strutturale lo farà in dipendenza di tutti i tipi di caratteristiche organizzative, ivi compreso, naturalmente, le sue dimensioni. In questo contesto, molte opzioni saranno aperte.

191. Da un lato, si potrebbe optare per un grande “ufficio dell’integrità” che raccoglie tutte le principali funzioni di gestione dell’integrità in un luogo e può quindi accumulare una notevole quantità di esperienza. Una sfida importante per una tale costruzione è di evitare che quest’ufficio funzioni in isolamento, lontano dalla realtà quotidiana di base. Un modo comune per evitare questo, particolarmente nelle grandi organizzazioni, è di nominare quelli che potrebbero essere chiamati come “amministratori dell’integrità”: amministratori di particolare unità che uniscono al loro lavoro normale una responsabilità nella gestione dell’integrità. Questi amministratori agiscono come rappresentanti locali dell’ufficio dell’integrità, stimolando i loro superiori a mantenere il quadro di gestione dell’integrità vivo e in linea con le raccomandazioni dell’ufficio di presidenza. Al contrario, per la loro comprensione delle situazioni locali, potrebbero anche fornire informazioni molto utili per l’integrità all’ufficio di presidenza. Questi potrebbero fornire informazioni circa le zone in cui sia necessaria una guida dell’integrità e potrebbero anche aiutare l’ufficio a valutare la sua politica: quanto utili sono le loro raccomandazioni e gli strumenti per le unità locali?

192. Dall’altro lato del continuum ci sarebbe il minimo assoluto che qualsiasi organizzazione avrebbe bisogno, indipendentemente dalle sue dimensioni o dal contesto: ci dovrebbe essere almeno una persona dell’organizzazione che ha la responsabilità di garantire che gli elementi di base di un quadro di gestione dell’integrità e che dovrà fare un rapporto sull’avanzamento. Potremmo chiamare questa persona “coordinatore dell’integrità”. Per le aziende più grandi, questo potrebbe essere un lavoratore a tempo pieno; in piccole organizzazioni questa persona potrebbe combinare questa responsabilità con altri incarichi. In ogni caso, questa è la persona che si preoccupa dell’integrità anche quando tutti gli altri membri dell’organizzazione, incluso la direzione, si stanno concentrando su altri, apparentemente più pressanti questioni.

193. Poiché questo documento intende presentare un quadro di gestione dell’integrità generico, nel resto di questo paragrafo l’enfasi non sarà su queste particolari soluzioni strutturali. Verrà, invece, posto l’accento sulla responsabilità che deve essere assunta entro un quadro di gestione dell’integrità e su una serie di questioni particolari che si affacciano durante la progettazione della struttura del quadro di gestione dell’integrità.

Le responsabilità di un “attore dell’integrità”

194. Quelle che seguono sono le sei responsabilità di chi acquisisce un posto nella struttura organizzativa. È la responsabilità dell’attore o degli attori dell’integrità (con l’aiuto della direzione, gli altri attori al centro del quadro di gestione dell’integrità) che si sono presi cura di assumersi la responsabilità, facendolo da soli o stimolati da altri.

195. Le prime quattro responsabilità sono organizzate in quattro funzioni che devono essere soddisfatte in un quadro di gestione dell’integrità (vedi sopra). Le restanti due responsabilità sono di carattere generale e possono essere viste come condizioni per le prime quattro.

196. Primo, l’attore dell’integrità può svolgere un ruolo importante nel facilitare il processo di determinazione e definizione dell’integrità nell’organizzazione. Gli potrebbe essere chiesta una consulenza sui problemi dell’integrità, prendendo così il ruolo di un ‘coach’ o consigliere dell’integrità. Quest’ultimo è stato discusso in precedenza come strumento, con tutti i relativi vantaggi e svantaggi.

197. Secondo, l’attore dell’integrità può svolgere un importante ruolo di agevolatore e stimolatore guidando i membri dell’organizzazione verso l’integrità, grazie all’esperienza tecnica e il coordinamento.

198. Terzo, l’attore dell’integrità può contribuire anche all’importante compito di monitorare l’integrità. In base alla sua esperienza, egli può proporre tecniche di monitoraggio e accertarsi che siano correttamente applicate. Egli è anche in grado di garantire, ad esempio attraverso relazioni periodiche, che queste osservazioni raggiungano il management e siano prese in considerazione. L’attore dell’integrità potrebbe anche svolgere un ruolo attivo nella divulgazione di notizie. Quest’ultimo implica che si creino canali che i membri dell’organizzazione possano utilizzare per segnalare illeciti che ritengono di non poter riportare attraverso le normali linee gerarchiche di comunicazione. L’attore dell’integrità potrebbe essere un canale alternativo, tra gli altri.

199. Quarto, l’attore dell’integrità svolge inoltre un ruolo fondamentale nel far valere le regole concordate. L’esecuzione è in genere effettuata a cascata dagli attori. Il primo attore a reagire alle violazioni dell’integrità è il management e l’ultimo attore è il potere giudiziario. In mezzo c’è una cascata di attori sia all’interno sia all’esterno dell’organizzazione. L’attore dell’integrità è di solito un attore importante per l’attuazione all’interno dell’amministrazione, ma come sarà discusso più avanti, si potrebbe decidere di separare istituzionalmente la funzione dell’esecuzione dalle altre funzioni. In sintesi, ci dovrebbe essere una sorta di effettiva capacità di applicazione tra il management da un lato e sull’altro lato l’estrema opzione dei giudici.

200. In aggiunta a queste responsabilità connesse alle funzioni generali di gestione dell’integrità, ci sono anche due ulteriori responsabilità di natura più generale.

201. La prima e più importante responsabilità è il coordinamento di tutti gli strumenti del quadro di gestione dell’integrità. Come spiegato sopra, il coordinamento, del quadro di una strategia globale è fondamentale per un’efficace gestione dell’integrità e dovrebbe essere una delle principali preoccupazioni di un attore dell’integrità.

202. In secondo luogo, ci dovrebbero essere sufficienti conoscenze tecniche circa gli strumenti di gestione dell’integrità: i loro vantaggi e svantaggi, in particolare nel contesto dell’organizzazione. L’attore dell’integrità è di solito in posizione migliore per accumulare questa esperienza e quindi per fornire consulenza in abbondanza al management su come il quadro di gestione dell’integrità dovrebbe essere conformato.

Separazione o fusione degli attori basati su valori e basati su regole

203. Sopra abbiamo ripetutamente e fortemente sostenuto per un equilibrio tra gli approcci basati su valori e gli approcci basati su regole nella gestione dell’integrità in una particolare organizzazione. Questa parte affronta le implicazioni organizzative. In particolare, la questione è se la responsabilità per gli strumenti basati sui valori dovrebbe essere riunita con la responsabilità per gli strumenti basati sulle regole in un’unità organizzativa o se entrambe le funzioni devono essere separate in due o più unità organizzative. Infatti, ci sono buoni argomenti per entrambe le posizioni.

204. Separare entrambe le funzioni ha due particolari vantaggi. Primo, consente all’approccio basato sui valori di acquisire un’identità e visibilità distinta, indipendente dall’approccio fondato su regole. Questo è particolarmente utile in un contesto burocratico tradizionale dove l’attenzione tende ad essere centrato sull’approccio fondato sulle regole e l’approccio basato sui valori sarebbe facilmente oppresso o trascurato se non dispone di un identità strutturale. Secondo, separando gli attori basati su regole (che in genere svolgono un ruolo nel controllo dell’integrità e nell’inchiesta ed eventualmente nel punire le violazioni dell’integrità) dagli attori basati sui valori (che in genere hanno un ruolo di maggiore sostegno e formazione) abbasserà la barriera per i dipendenti per contattare il secondo se sono di fronte a dilemmi dell’integrità. Al contrario, per esempio, se si sa che la persona che è in grado di fornire la consulenza per problemi dell’Integrità condivide l’ufficio con la persona che può venire a investigare per le accuse di violazioni dell’integrità, questa potrebbe essere una barriera per consultare il primo.

205. Unire le due funzioni in una sola unità, ad esempio, un ufficio dell’integrità, ha anche un certo numero di vantaggi. Aumenta la possibilità di coordinamento e di una coerente gestione dell’integrità. Crea inoltre la possibilità di effetti di scala.

206. La scelta tra le due opzioni non è semplice, i vantaggi di un approccio sono gli svantaggi degli altri. È difficile fornire un valido orientamento, come la scelta dipenderà dalle circostanze locali. In ogni caso, qualunque scelta si fa, si dovrebbe cercare di adottare misure preventive per evitare la concomitanza di svantaggi. Se si opta per la seconda opzione e si decide di unire le funzioni dell’integrità in un’unità organizzativa, poi si dovrebbe avere cura di non opprimere i valori. In alternativa, se si separano entrambi gli approcci in unità distinte, poi si dovrebbe garantire un adeguato coordinamento e di comunicazione reciproca.

Conclusione: Attenzione alla perdita di compartecipazione

207. Questa sezione sostiene con vigore la nomina di un attore o degli attori dell’integrità e ha discusso di una serie di questioni che saranno affrontate in questo processo. Tuttavia, sarebbe opportuno concludere con un monito. Per quanto utile potrebbe essere un attore dell’integrità, c’è un rischio significativo. Perché sapere che “qualcuno si prende cura dell’integrità”, potrebbe far sentire i membri dell’organizzazione meno responsabili per l’integrità. Questo sarebbe assai più problematico, in quanto la gestione dell’integrità sarà effettiva solo quando tutti i membri dell’organizzazione prendano parte a qualche tipo di compartecipazione nel quadro di gestione dell’integrità. I dirigenti e gli attori dell’integrità dovranno stare molto attenti per evitare di fare una cosa simile a un ritualizzato scenario di “avvocato del diavolo”: l’attore dell’integrità si permette di entrare in scena oggi e quindi fare la sua piccola performance (lancio di particolari strumenti, puntualizzare particolari problemi dell’Integrità, ecc.) dopo di che, tutti tornano al lavoro e nulla cambia veramente.

208. Questo non è un motivo per non nominare un attore dell’integrità, ma è un rischio di cui si dovrebbe essere consapevoli. Un modo per evitare questo rischio è di garantire una sufficiente partecipazione del personale quando si sviluppano strumenti di gestione dell’integrità (aumentando così il loro senso di compartecipazione) e da inserire successivamente nelle funzioni quotidiane di un impiegato. In sintesi, si potrebbe concepire l’organizzazione del quadro di gestione dell’integrità, come un equilibrio tra due estremi indesiderabili: “se qualcuno è responsabile di qualcosa, quindi gli altri membri dell’organizzazione penseranno che non è loro responsabilità” da un lato e dall’altro lato “se tutti sono responsabili di qualcosa, allora in pratica nessuno sarà responsabile”.

4.3.3. Gli attori responsabili degli strumenti complementari

209. Come detto in precedenza, ci sono un certo numero di attori organizzativi che sono cruciali per il successo di un qualsiasi quadro di gestione dell’integrità, ma non sono presenti nel nucleo della gestione dell’integrità, la gestione dell’integrità non è la loro responsabilità primaria. Essi sono tipicamente soggetti in posizioni di supporto: la gestione del personale, la gestione finanziaria, la gestione delle informazioni, la gestione della qualità e ancora altri. Tali soggetti dovranno essere coinvolti nella gestione del Quadro dell’Integrità per due motivi. Prima di tutto, essi sono responsabili di molti degli strumenti complementari che sono stati discussi in precedenza e perché possono svolgere un ruolo cruciale per il successo del quado di gestione dell’integrità. Secondo, essi sono anche responsabili di una serie di strumenti che non influenzano direttamente l’integrità dei lavoratori (e sono quindi parte del contesto interno), ma potrebbero avere un effetto indiretto, attraverso il loro impatto sulla “percezione di equità”.

4.3.4 Coordinamento generale

210. Le sezioni precedenti hanno discusso i diversi attori della gestione dell’integrità e dei loro potenziali ruoli, ma è altrettanto importante come il loro impegno ed esperienza individuale sia coordinata con tutti questi sforzi. La grande varietà degli strumenti di base dell’integrità e del loro collegamento con il più ampio contesto di gestione e governance impone di installare un opportuno coordinamento per garantire la coerenza nella fase di progettazione e di attuazione.
Ci sono molti modi per assicurare questo coordinamento, che vanno da meccanismi formali, come un organismo centralizzato che assume un forte ruolo nel quadro, su un lato del continuum, a una rete molto lenta con numerosi protagonisti in cui tutti fanno la loro parte, ma garantendo un informale coordinamento attraverso comunicazioni periodiche su una visione condivisa.

211. Qualunque meccanismo di coordinamento si scelga, esso deve essere sempre ben ponderato e sensibile al contesto, combinazioni di centralizzazione (per assicurare il coordinamento e la continuità) e decentramento (per garantire un sufficiente contatto con la realtà quotidiana terra terra). Un modo interessante, in particolare per le organizzazioni più piccole, di garantire tale equilibrio, è di avere il co-coordinatore dell’integrità (vedi sopra), sostenuto da una sorta di comitato dell’Integrità. Questo sarà costituito dai rappresentanti di diverse parti dell’organizzazione che sono in qualche modo coinvolti nella gestione dell’integrità, ad es. la gestione del personale, la gestione finanziaria, la formazione, la gestione delle informazioni, ecc.

212. Inoltre, meccanismi di coordinamento devono essere organizzati in modo che si tenga conto del punto di vista delle parti interessate. Ad esempio, un’agenzia dell’integrità può organizzare consultazioni ad intervalli regolari con i rappresentanti della società civile e del settore privato. Questo contribuirà a garantire che la strategia dell’integrità costituisca un quadro aggiornato che riflette le aspettative degli stakeholder. Per esempio, quando un’organizzazione pubblica sviluppa un piano dell’integrità, la consultazione delle parti interessate potrebbe non solo aumentare la pertinenza dell’azione del governo nel più vasto contesto sociale ma anche facilitare la realizzazione di misure pro-integrità e anti-corruzione, nonché la possibilità di controllo da parte del pubblico.

Conclusione

213. Questo documento propone un quadro di gestione dell’integrità delle organizzazioni del settore pubblico. Esso elenca le principali componenti di un quadro del genere, fornisce alcuni suggerimenti su come il quadro può essere animato in particolari organizzazioni. La struttura può essere usata come un quadro normativo che fornisce ai responsabili e ai decisori politici che vogliono migliorare il loro quadro di gestione dell’integrità con una mappa degli elementi che dovrebbero essere considerati nella progettazione del sistema. Può essere usato anche come struttura complessiva di un catalogo di buone pratiche che si desidera sviluppare in futuro. Infine, potrebbe anche servire come un quadro di riferimento per la valutazione della gestione dell’integrità delle organizzazioni.
ALLEGATO 1. PRINCIPI DELL’OCSE PER LA GESTIONE ETICA DEL SERVIZIO PUBBLICO

214. La raccomandazione concernente il miglioramento della condotta etica nel servizio pubblico dell’OCSE del 1998 raccomanda ai paesi membri di prendere azioni al fine di garantire un buon funzionamento delle istituzioni e un sistema di promozione di condotta etica nel servizio pubblico, sviluppando e rivedendo periodicamente i criteri e le procedure, le pratiche e le istituzioni che influiscono sulla condotta etica nel servizio pubblico.

215. La Raccomandazione contiene dodici Principi per aiutare i paesi a rivedere le istituzioni, i sistemi e i meccanismi che hanno la finalità di promuovere l’etica pubblica svolgendo la funzione di orientamento, di gestione e di controllo. I Principi distillano l’esperienza dei paesi OCSE e riflette visioni condivise della gestione etica.

1. Le norme etiche per il servizio pubblico dovrebbero essere chiare.

216. I funzionari pubblici devono conoscere i principi fondamentali e le norme che si prevede siano da applicare nel loro lavoro e dove stanno i confini di un comportamento accettabile. Una concisa e ben pubblicizzata dichiarazione dei principi etici fondamentali e dei principi che animano il servizio pubblico, ad esempio sotto forma di un codice di condotta, questo si può realizzare creando una comprensione condivisa in tutta l’amministrazione e in seno alla più ampia comunità.

2. Le norme etiche devono essere riflesse nell’ambito del quadro giuridico.

217. Il quadro giuridico è la base per comunicare le minime norme obbligatorie e i principi di comportamento per ogni dipendente pubblico. Le leggi e i regolamenti potrebbero fissare i valori fondamentali del servizio pubblico e dovrebbero fornire un quadro per l’orientamento, la ricerca, l’azione disciplinare e penale.

3. Dovrebbe essere disponibile una guida etica per i dipendenti pubblici.

218. La socializzazione professionale dovrebbe contribuire allo sviluppo della necessaria valutazione e competenza che consentano ai funzionari pubblici di applicare i principi etici in circostanze concrete. La formazione etica facilita la consapevolezza e può sviluppare le competenze essenziali per l’analisi etica e il ragionamento morale. Consigli imparziali possono contribuire a creare un ambiente in cui i dipendenti pubblici sono più disposti ad affrontare e risolvere le tensioni e i problemi etici. Meccanismi di orientamento e consultazione interna devono essere resi disponibili per aiutare i dipendenti pubblici ad applicare le norme etiche fondamentali sul luogo di lavoro.

4. I funzionari pubblici devono conoscere i loro diritti e i loro obblighi quando sono esposti al rischio corruzione.

219. I funzionari pubblici devono sapere quali sono i loro diritti e i loro obblighi in termini di esposizione effettiva o sospetta al rischio di corruzione nel servizio pubblico. Questi potrebbero includere norme e procedure chiare da seguire per i funzionari, e di una catena di responsabilità. I funzionari pubblici devono anche sapere che tipo di protezione sarà messo a loro disposizione in caso di esposizione al rischio corruzione.

5. L’impegno politico per l’etica dovrebbe rafforzare il comportamento etico dei dipendenti pubblici.

220. I leader politici hanno la responsabilità di mantenere un alto standard di correttezza nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali. Il loro impegno è dimostrato dall’esempio e da prendere azioni di ciò che è disponibile solo a livello politico, per esempio creando progetti legislativi e istituzionali per rafforzare il comportamento etico e prevedere sanzioni contro abusi, fornendo un adeguato sostegno e risorse per attività relative all’etica nelle pubbliche amministrazioni e per evitare l’utilizzazione di regole e leggi etiche a fini politici.

6. Il processo decisionale deve essere trasparente e aperto ai controlli.

221. Il pubblico ha il diritto di sapere in che modo gli enti pubblici applicano il potere e le risorse a loro affidati. Il controllo da parte del pubblico deve essere agevolato mediante processi trasparenti e democratici, la vigilanza da parte del legislatore e l’accesso alle informazioni pubbliche. La trasparenza deve essere ulteriormente potenziata attraverso misure come sistemi di diffusione e il riconoscimento del ruolo attivo di media indipendenti.

7. Ci devono essere chiare linee guida per l’interazione tra i settori pubblico e privato.

222. Chiare regole che definiscono gli standard etici dovrebbero guidare il comportamento dei pubblici dipendenti che trattano con il settore privato, ad esempio per quanto riguarda gli appalti pubblici, l’esternalizzazione o le condizioni di impiego pubblico. La maggiore interazione tra il settore pubblico e il privato richiede che una maggiore attenzione deve essere riposta sui valori del servizio pubblico e richiedere ai partner esterni di rispettare gli stessi valori.

8. I responsabili dovrebbero dimostrare e promuovere comportamenti etici.

223. Un ambiente aziendale dove standard elevati di comportamento sono incoraggiati fornendo incentivi adeguati al comportamento etico, quali condizioni di lavoro adeguate ed efficaci valutazioni delle prestazioni, ha un impatto diretto sulla pratica quotidiana dei valori e norme etiche del servizio pubblico. I manager hanno un ruolo importante, a questo riguardo, fornendo una leadership coerente e assumendo un ruolo di modello in termini di etica e deontologia nel loro rapporto professionale con i leader politici, altri funzionari pubblici e i cittadini.

9. Le politiche di gestione, le procedure e le pratiche dovrebbero promuovere una condotta etica.

224. Le politiche di gestione e le pratiche dovrebbero dimostrare l’impegno dell’organizzazione per gli standard etici. Non è sufficiente che i governi hanno solo strutture basate su regole o basate sulla conformità. La conformità dei sistemi può inavvertitamente incoraggiare alcuni funzionari pubblici ai bordi dell’illecito, sostenendo che se non ci sono violazioni della legge, hanno un comportamento etico. La politica di governo non deve solo delineare gli standard minimi sotto i quali le azioni di un funzionario governativo non saranno tollerate, ma anche una chiara e articolata serie di valori ai quali i dipendenti del servizio pubblico dovrebbero aspirare.

10. Le condizioni del servizio pubblico e la gestione delle risorse umane dovrebbero promuovere la condotta etica.

225. Le condizioni di lavoro del servizio pubblico, quali le prospettive di carriera, di sviluppo personale, una remunerazione adeguata e le politiche di gestione delle risorse umane devono creare un ambiente favorevole al comportamento etico. L’utilizzo coerente dei principi di base, come il merito, nel processo giornaliero di assunzione e promozione contribuisce a rendere operativa l’integrità nel servizio pubblico.

11. Adeguati meccanismi di responsabilità devono avere una posizione all’interno del servizio pubblico.

226. I funzionari pubblici devono essere responsabili delle loro azioni verso i loro superiori e, più in generale, verso il pubblico. La responsabilità dovrebbe concentrarsi sia sul rispetto delle regole sia sui principi etici nonché sul raggiungimento dei risultati. I meccanismi di responsabilità possono essere interni all’organizzazione, così come al governo, o possono essere forniti dalla società civile. Meccanismi che possono favorire la responsabilità possono essere progettati in modo da fornire adeguati controlli e di consentire la flessibilità nella gestione.

12. Dovrebbero esistere appropriate procedure e sanzioni per trattare una colpa grave.

227. I meccanismi per il rilevamento e l’investigazione indipendente delle irregolarità come la corruzione sono una parte necessaria dell’etica di una infrastruttura. È necessario disporre di procedure affidabili e di risorse per il monitoraggio, il report e l’indagine delle violazioni delle regole del servizio pubblico, nonché adeguate sanzioni amministrative o disciplinari per scoraggiare comportamenti scorretti. I responsabili dovrebbero esercitare un giudizio appropriato per utilizzare questi meccanismi quando è necessario intraprendere delle azioni.

ALLEGATO 2

CHECKLIST

SOMMARIO

Introduzione…………………………………………………………………………………………………………………… 73
Integrità degli strumenti, allo sviluppo di processi e strutture ………………………………………………. 73
L’accento su strumenti a livello dell’organizzazione, ma anche in contesto interno ed esterno … 73
1. Strumenti dell’integrità ………………………………………………………………………………………………. 74
1.1 . Singoli strumenti …………………………………………………………………………………………………….. 74 1,2 . Valutazione globale basata su regole e valori basati equilibrio degli strumenti ………………… 80
2. I processi di sviluppo continui ………………………………………………………………………………………. 81
2.1 . I processi di sviluppo continuo dei singoli strumenti…………………………………………………….. 81
2.2 . Continuo processo di sviluppo globale ……………………………………………………………………….. 87 3. Le strutture e gli attori …………………………………………………………………………………………………. 89
3.1 . Attori” le responsabilità di singoli strumenti ……………………………………………………………….. 89
3.2 . Struttura generale e il coordinamento …………………………………………………………………………. 95

Introduzione

228. Questa Checklist può essere usata come uno strumento pratico per i politici e i responsabili per rivedere e aggiornare le attuali soluzioni di gestione dell’integrità per la promozione dell’integrità e la prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione in linea con il quadro dell’integrità. L’obiettivo è quello di trasformare le raccomandazioni politiche in uno strumento per la diagnosi dell’esistenza e il funzionamento di un quadro dell’integrità in una particolare organizzazione del settore pubblico.

Strumenti dell’integrità, sviluppo di processi e strutture

229. La Checklist segue la struttura del documento (descritta nel capitolo 4) che distingue i tre pilastri del quadro di gestione dell’integrità, con riferimento rispettivamente agli strumenti, allo sviluppo di processi e alle strutture. In particolare, è diviso in tre sezioni, rispettivamente per discutere ciascuno dei tre pilastri del quadro. Ogni sezione è a sua volta suddivisa in due parti: i) un’analisi dettagliata dei singoli strumenti, processi e strutture e ii) una valutazione globale della loro coerenza. Come il quadro dell’integrità, la Checklist si distingue tra strumenti del nucleo e complementari del quadro di gestione dell’integrità (“due livelli all’interno del pilastro”).

Accento sugli strumenti a livello dell’organizzazione, ma anche sul rilevante contesto interno ed esterno

230. La Checklist si concentra sui componenti chiave della gestione dell’integrità, ossia tutti gli strumenti, le procedure e le strutture all’interno dell’organizzazione che hanno lo scopo di promuovere e imporre l’integrità e prevenire la corruzione e altre violazioni dell’integrità all’interno della riveduta organizzazione. Quindi si focalizza l’attenzione in questa prima parte sugli strumenti che sono sotto il controllo della gestione organizzativa. Sebbene l’accento è posto sul piano organizzativo, non è possibile né opportuno ignorare completamente il contesto interno ed esterno dell’organizzazione. Di conseguenza, essi sono inclusi nella lista nei seguenti modi:
•In primo luogo, come spiegato nel documento, molti degli strumenti proposti “interni” (ad es. le modalità per gestire i conflitti di interesse, l’analisi del rischio dell’Integrità, l’analisi di sostegno agli strumenti delle risorse umane) implicano una considerazione sistematica degli elementi del contesto interno ed esterno.
•Il secondo, nel valutare il bilanciamento generale tra strumenti basati su regole e su valori (vedi 1.2 sotto), si sottolinea che la valutazione non deve tanto manifestarsi a livello del quadro di gestione dell’integrità (strumenti del nucleo e strumenti complementari), ma a livello globale del Quadro dell’Integrità che comprende anche il contesto interno ed esterno.
•In terzo luogo, alcuni degli strumenti che sono stati descritti come parte della gestione dell’integrità e che ora sono elencati come tali nell’elenco di controllo, potrebbero in un particolare caso esistere al di fuori, piuttosto che all’interno dell’organizzazione, o in entrambi sia all’esterno che all’interno. Ad esempio, vi sono di solito regolamenti dei conflitti d’interessi all’esterno dell’organizzazione, ma l’azienda può desiderare di integrare questi con ulteriori regolamenti interni. Per consentire tali situazioni nella checklist, ci saranno le colonne che indicano se uno strumento esistente all’interno o all’esterno dell’organizzazione, o in entrambi.
•Quarto, quando vengono tabulati gli strumenti con gli attori che sono responsabili di tali strumenti (cfr. punto 3.1) non solo sono elencati gli attori del nucleo e degli strati complementari della gestione dell’integrità, ma anche per gli attori del contesto interno ed esterno.
•Quinto, come annunciato nel documento (3.2) l’elenco degli strumenti sarà completato alla fine di questa Checklist, con un elenco indicativo degli strumenti dell’integrità che solitamente esistono solo all’esterno dell’organizzazione, ma hanno un impatto sul suo sistema di gestione dell’integrità. Questo elenco è solo un esempio. A seconda della situazione locale, potrebbero esserci anche altri rilevanti strumenti all’esterno dell’organizzazione.

1. Strumenti dell’integrità

1.1. Singoli strumenti

231. Questa prima parte della Checklist elenca gli strumenti di gestione dell’integrità. Questo elenco indicativo non implica che tutti gli strumenti devono essere applicati a tutte le organizzazioni del settore pubblico. È possibile consapevolmente decidere di non applicare alcuni strumenti. Tuttavia, le seguenti tre considerazioni sono importanti:
•In primo luogo, anche se non tutti gli strumenti devono essere applicati, devono essere presi in considerazione e ci dovrebbe essere una chiara giustificazione perché un certo strumento non è applicato.
•In secondo luogo, anche se non tutti gli strumenti devono essere applicati, è indispensabile che tutte e quattro le funzioni di gestione dell’integrità – definizione, guida, il monitoraggio e l’applicazione – sono sufficientemente soddisfatte.
• Terzo, qualunque strumenti siano scelti, è importante per assicurare la loro coerenza con il quadro di gestione dell’integrità situarli nel contesto più ampio e capire, particolarmente, come essi influenzano l’equilibrio globale degli strumenti basati sulle regole e quelli basati sui valori (vedi per ulteriori dettagli 1.2).

232. La tabella che segue presenta la prima sezione della lista che elenca gli strumenti nelle righe come sono stati discussi nel documento. Le colonne sostanzialmente si riferiscono alle seguenti domande:
•Presenza: è presente lo strumento?
•Orientamento: lo strumento è basato su regole, basato sui valori o su una combinazione di entrambi?
•Funzionamento: in che misura lo strumento è percepito come equo e in grado di funzionare come previsto?

233. Uno può semplicemente compilare la lista di controllo per una particolare organizzazione, selezionando le opportune celle. Si può anche scegliere di integrarla con ulteriori informazioni, come ad esempio la giustificazione perché un certo strumento non sia stato utilizzato o informazioni specifiche su un particolare strumento.

Presenza Orientamento Operazione
Strumento presente all’interno dell’organizzazione? Strumento presente all’esterno dell’organizzazione? Basato su regole Basato su regole/valori Basato su valori Percepito come giusto? In grado di funzionare come previsto?
1. Determinazione e definizione dell’integrità
Analisi dei rischi dell’integrità
Analisi dei dilemmi etici
Consultazione del personale e dei soggetti interessati
Codice di condotta/codice etico
Conflitti di interesse
Regali e gratifiche
Accordi per il dopo impiego
Fissazione di norme non scritte
Misure strutturali del nucleo del quadro
– Separazione di funzioni: principio dei quattro occhi
– Rotazione delle funzioni
– Altre misure strutturali
Misure di gestione del personale
– Integrità sottolineata al momento dell’assunzione
– Integrità come criterio di selezione (ad es. controlli del background)
– Assicurare una sufficiente diversità tra il personale
– Informare gli impiegati con chiare descrizioni
– Integrità come criterio per la valutazione e la promozione
– Integrità come competenza nella gestione delle competenze
Misure in materia di gestione finanziaria (ad esempio le procedure di approvvigionamento e gestione dei contratti)
Misure in gestione delle informazioni (ad es. protezione database automatizzati)
Misure per la gestione della qualità (ad es. riesaminando lo strumento di valutazione della qualità)
2. Orientare verso l’integrità
Comportamento esemplare da parte della direzione
Formazione sull’integrità
Giuramento, firmando una dichiarazione dell’Integrità
Includere l’integrità nei discorso regolari
– Annunciare la politica dell’Integrità attraverso i canali di comunicazione interna ed esterna
– Regolari discussioni di problemi etici nei canali ufficiali di comunicazione interna dell’organizzazione
– Istituzionalizzare regolari discussioni di questioni etiche in riunioni del personale o in incontri individuali superiore/impiegato
– Creazione di un clima di comunicazione aperta dove i problemi dell’Integrità possono essere sollevati facilmente
Coaching e consulenza per l’integrità
Valutare la correttezza dei processi di gestione del personale
– Equità nel reclutamento e nella selezione
– Equità di promozione e premiazione
3. Controllare integrità
Sistema del whistle-blowing
– Procedure accessibili di segnalazione degli abusi
– Protezione dei denuncianti
Sistema di denuncia dei cittadini
Attiva ricerca delle singole violazioni dell’integrità
– Controllo sociale da parte dei colleghi
– Controllo quotidiano delle autorità di vigilanza, controllo di gestione
– Controllo formale: ispezione
– Sistemi di allarme precoce
– Controllo sociale dei soggetti portatori di interessi
Mappatura a livello di organizzazione delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità
– Registrazione sistematica delle denunce, delle indagini, ecc.
– Osservazione-misurazione delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità
– Sondaggio informale per i dilemmi etici e le problematiche tra il personale
4. Applicare l’integrità
Informali sanzioni a seguito del controllo sociale o della supervisione quotidiana
Procedure eque e adeguate per le indagini e le sanzioni
Procedure adeguate per la comunicazione interna ed esterna circa le violazioni dell’integrità
Strumenti del contesto esterno
Meccanismi di controllo esterno e audit
Meccanismi di verifica e di controllo da parte del pubblico (ad esempio testimonianza sociale)
Leggi etiche
Leggi in materia di finanziamento elettorale e dei partiti
Regole sul lobbismo
ecc.
1.2. Valutazione complessiva dell’equilibrio degli strumenti basati su norme/basati su valori

234. Il documento (ad es. il paragrafo 1.6) ha fortemente sottolineato l’importanza dell’equilibrio globale tra approcci basati su regole e basati su valori. Questo equilibrio viene affrontato in questo secondo capitolo. Una rapida valutazione dell’importanza relativa degli approcci rispettivamente basati su regole e sui valori può essere fatta sulla base della tabella di cui sopra (vedi 1.1). Una semplice sommatoria degli indicatori nelle tre rispettive colonne sotto “orientamento” fornisce un primo sguardo sulla coerenza degli strumenti basati su norme e basati su valori. Tuttavia, successivi passi potrebbero essere necessari se si vuole cercare una valutazione funzionale dell’equilibrio basato su regole/basato su valori.

235. Non tutti gli strumenti nel suddetto elenco sono ugualmente importanti. Alcune righe nella lista fanno riferimento a una diffusa serie d’interventi che hanno una certa influenza, mentre altre righe fanno riferimento a strumenti con meno rilevanza che potrebbero anche essere irrilevanti per alcuni tipi di organizzazioni. Così, piuttosto che semplicemente aggiungendo gli indicatori, si dovrebbe cercare di acquisire una qualificata valutazione su un orientamento, cioè come sono bilanciati gli strumenti basati su regole e basati sui valori. Essenzialmente, ci sono due modi per farlo:
•L’approccio quantitativo è il più difficile e ambizioso. In questo approccio si cerca di valutare l’importanza di ciascuno degli strumenti per la gestione dell’integrità su una scala da 1 a 5 (si potrebbe aggiungere una colonna per questo nella tabella sopra). Questi indicatori dovrebbero essere i pesi che dovrebbero essere moltiplicati per l’indicatore “1” in ciascuna delle tre rilevanti colonne: “basato su regole”, “basato su regole e valori” e “basata su valori”. Quindi aggiungendo tutti i punteggi, si potrebbe acquisire uno sguardo qualificato dell’equilibrio di approcci basati su norme/basati sui valori nel quadro di gestione dell’integrità aziendale. Ciò potrebbe fornire una interessante panoramica, ma è dispendioso in termini di tempo e i risultati ottenuti (che, in ultima analisi, sono basati su valutazioni qualitative) corrono il rischio di creare l’illusione del rigore che non c’è.
•In alternativa, si può optare per una valutazione più qualitativa. Piuttosto che utilizzare le figure, si potrebbe esaminare il quadro complessivo, prendere in considerazione il contenuto e gli approcci specifici degli strumenti e quindi fare un’attenta valutazione del bilancio globale.

236. Sebbene la raccomandazione generale è di assicurare un adeguato equilibrio tra gli approcci basati su norme e basati su valori, questa non è una regola assoluta. Ci potrebbero essere almeno due motivi per giustificare uno squilibrio:
•Si può consapevolmente mirare a trovare un temporaneo squilibrio all’interno dell’organizzazione per ottenere una transizione significativa. Per esempio, in un’organizzazione in cui si vuole sradicare la corruzione diffusa e grave, si potrebbe decidere per una temporanea accentuazione dell’approccio fondato su regole: regole severe e rigorose e controllo della loro attuazione. Dopo questa transizione strettamente controllata, si dovrebbe mirare a una situazione di equilibrio, con particolare enfasi su approcci basati su valori.
•Come è stato accennato in precedenza, l’equilibrio deve non solo essere valutato a livello degli strumenti del nucleo e complementari, ma anche nel contesto più ampio dell’organizzazione.

237. In definitiva, questa sarà una valutazione qualitativa che non può essere pienamente delineata in una checklist o con una semplice rappresentazione visiva.

2. I processi di sviluppo continui

2.1. I processi di sviluppo continuo dei singoli strumenti

238. Questa sezione affronta i processi di sviluppo di tutti i singoli strumenti. Il Quadro dell’Integrità propone di utilizzare il ciclo “Plan-Do-Check-Adapt” per garantire che gli strumenti siano realmente applicati, valutati e adattati. Questi processi hanno bisogno di essere integrati nel processo di sviluppo globale (vedi punto 2.2) al fine di realizzare sinergie.

239. In particolare, la Checklist per la sezione che segue presenta nelle righe gli stessi strumenti come presentati sopra, ma le colonne esplicitamente si concentrano sul processo di sviluppo di ciascuno di tali strumenti. La Checklist viene completata dalla indicazione di quante volte è stata eseguita ciascuna delle fasi.

Strumento presente all’interno dell’organizzazione? Strumento presente all’esterno dell’organizzazione? Pianificazione Realizzazione Controllo Adattamento
1. Determinazione e definizione dell’integrità
Analisi dei rischi dell’integrità
Analisi dei dilemmi etici
Consultazione del personale e dei soggetti interessati
Codice di condotta/codice etico
Conflitti di interesse
Regali e gratifiche
Accordi per il dopo impiego
Fissazione di norme non scritte
Misure strutturali del nucleo del quadro
– Separazione di funzioni: principio dei quattro occhi
– Rotazione delle funzioni
– Altre misure strutturali
Misure di gestione del personale
– Integrità sottolineata al momento dell’assunzione
– Integrità come criterio di selezione (ad es. controlli del background)
– Assicurare una sufficiente diversità tra il personale
– Informare gli impiegati con chiare descrizioni
– Integrità come criterio per la valutazione e la promozione
– Integrità come competenza nella gestione delle competenze
Misure in materia di gestione finanziaria (ad esempio le procedure di approvvigionamento e gestione dei contratti)
Misure in gestione delle informazioni (ad es. protezione database automatizzati)
Misure per la gestione della qualità (ad es. riesaminando lo strumento di valutazione della qualità)
2. Orientare verso l’integrità
Comportamento esemplare da parte della direzione
Formazione sull’integrità
Giuramento, firmando una dichiarazione dell’Integrità
Includere l’integrità nei discorsi regolari
– Annunciare la politica dell’Integrità attraverso i canali di comunicazione interna ed esterna
– Regolari discussioni di problemi etici nei canali ufficiali di comunicazione interna dell’organizzazione
– Istituzionalizzare regolari discussioni di questioni etiche in riunioni del personale o in incontri individuali superiore/impiegato
– Creazione di un clima di comunicazione aperta dove i problemi dell’Integrità possono essere sollevati facilmente
Coaching e consulenza per l’integrità
Valutare la correttezza dei processi di gestione del personale
– Equità nel reclutamento e nella selezione
– Equità di promozione e premiazione
3. Controllare integrità
Sistema del whistle-blowing
– Accessibili procedure di segnalazione degli abusi
– Protezione dei denuncianti
Sistema di denuncia dei cittadini
Attiva ricerca delle singole violazioni dell’integrità
– Controllo sociale da parte dei colleghi
– Controllo quotidiano delle autorità di vigilanza, controllo di gestione
– Controllo formale: ispezione
– Sistemi di allarme precoce
– Controllo sociale dei soggetti portatori di interessi
Mappatura a livello di organizzazione delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità
– Registrazione sistematica delle denunce, delle indagini, ecc.
– Osservazione-misurazione delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità
– Sondaggio informale per dilemmi etici e problematiche tra il personale
4. Applicare l’integrità
Informali sanzioni a seguito del controllo sociale o della supervisione quotidiana
Procedure eque e adeguate per le indagini e le sanzioni
Procedure adeguate per la comunicazione interna ed esterna circa le violazioni dell’integrità
Strumenti del contesto esterno
Meccanismi di controllo esterno e audit
Meccanismi di verifica e di controllo da parte del pubblico (ad esempio testimonianza sociale)
Leggi etiche
Leggi in materia di finanziamento elettorale e dei partiti
Regole sul lobbismo
ecc.
2.2. Complessivo continuo processo di sviluppo

240. Il mantenimento di un efficace sistema di gestione dell’integrità necessita di un generale esplicito continuo processo di sviluppo al fine di garantire che i suoi componenti vengano opportunamente progettati, realizzati, valutati e adattati. Piuttosto che semplicemente spuntare caselle, questa sezione cerca di descrivere il processo globale di sviluppo del quadro di gestione dell’integrità dell’organizzazione. L’elenco riportato di seguito presenta un numero indicativo di domande che potrebbe aiutare ad ispirare questa descrizione.

Tempismo Descrizione
Pianificazione:
– C’è un piano di gestione dell’integrità?
– Dispone di un’ampia legittimazione?
– Esprime una visione globale?
– Prevede azioni specifiche, contenenti gli elementi del ciclo PDCA?
– Gli strumenti stanno agendo con coerenza e convinzione verso gli obiettivi generali del piano dell’Integrità?
Realizzazione: gli strumenti sono stati implementati come previsto?
Controllo: c’è una regolare valutazione del quadro di gestione dell’integrità? (Ad es. audit, relazione annuale, indagini tra il personale e le parti interessate, ecc.)
Adattamento: c’è un follow-up per valutare di fare necessari adeguamenti?

3. Le strutture e gli attori

3.1. Le responsabilità degli attori sui singoli strumenti

241. Questa sezione identifica i soggetti coinvolti nella gestione dell’integrità delle organizzazioni del settore pubblico. Questi sono elencati per ciascuno strumento, fornendo così una panoramica completa di come il quadro di gestione dell’integrità è organizzato.

242. Il Quadro dell’Integrità distingue tra i vari tipi di attori.

243. Il quadro di gestione dell’integrità consiste (vedere § 4.3) essenzialmente di tre tipi di attori:
• gestione: supervisori, dirigenti delle unità intermedie, dirigenti di vertice;
• attori dell’integrità: specifiche unità dell’integrità, uffici dell’etica, ecc.; e
• attori complementari: gestione del personale, gestione finanziaria e contrattuale, gestione delle informazioni, ecc.

244. Per quanto riguarda il contesto più ampio del quadro di gestione dell’integrità (3.2 ) il Quadro dell’Integrità si distingue tra il contesto interno (contesto interno all’organizzazione) e contesto esterno (il più vasto settore pubblico e ambiente governativo) ed elenca i vari attori che potrebbero svolgere un ruolo nei seguenti contesti:
• contesto interno: ad esempio ufficio legale, dipartimento dei contratti e infrastrutture; e
• contesto esterno: i componenti della integrità nazionale e locale.

245. Questa sezione della checklist non è prevista per essere compilata selezionando le celle, ma specificando quanto più precisamente possibile quale(i) attore(i) competente(i) è(sono) responsabili per uno strumento specifico. I soggetti elencati nel Quadro dell’Integrità sopra potrebbero agire come una fonte di ispirazione, ma, alla fine, questo dipenderà dalle circostanze specifiche.

Strumento
presente all’interno
dell’organizzazione? Strumento
presente all’esterno
dell’organizzazione? Management Attori dell’integrità Attori del piano complementare Attori contesto interno Attori contesto esterno
1. Determinazione e definizione dell’integrità
Analisi dei rischi dell’integrità
Analisi dei dilemmi etici
Consultazione del personale e dei soggetti interessati
Codice di condotta/codice etico
Conflitti di interesse
Regali e gratifiche
Accordi per il dopo impiego
Fissazione di norme non scritte
Misure strutturali del nucleo del quadro
– Separazione di funzioni: principio dei quattro occhi
– Rotazione delle funzioni
– Altre misure strutturali
Misure di gestione del personale
– Integrità sottolineata al momento dell’assunzione
– Integrità come criterio di selezione (ad es. controlli del background)
– Assicurare una sufficiente diversità tra il personale
– Informare gli impiegati con chiare descrizioni
– Integrità come criterio per la valutazione e la promozione
– Integrità come competenza nella gestione delle competenze
Misure in materia di gestione finanziaria (ad esempio le procedure di approvvigionamento e gestione dei contratti)
Misure in gestione delle informazioni (ad es. protezione database automatizzati)
Misure per la gestione della qualità (ad es. riesaminando lo strumento di valutazione della qualità)
2. Orientare verso l’integrità
Comportamento esemplare da parte della direzione
Formazione sull’integrità
Giuramento, firmando una dichiarazione dell’Integrità
Includere l’integrità nei discorsi regolari
– Annunciare la politica dell’Integrità attraverso i canali di comunicazione interna ed esterna
– Regolari discussioni di problemi etici nei canali ufficiali di comunicazione interna dell’organizzazione
– Istituzionalizzare regolari discussioni di questioni etiche in riunioni di personale o in incontri individuali superiore/impiegato
– Creazione di un clima di comunicazione aperta dove i problemi dell’Integrità possono essere sollevati facilmente
Coaching e consulenza per l’integrità
Valutare la correttezza dei processi di gestione del personale
– Equità nel reclutamento e nella selezione
– Equità di promozione e premiazione
3. Controllare integrità
Sistema del whistle-blowing
– Accessibili procedure di segnalazione degli abusi
– Protezione dei denuncianti
Sistema di denuncia dei cittadini
Attiva ricerca delle singole violazioni dell’integrità
– Controllo sociale da parte di colleghi
– Controllo quotidiano delle autorità di vigilanza, controllo di gestione
– Controllo formale: ispezione
– Sistemi di allarme precoce
– Controllo sociale dei soggetti portatori di interessi
Mappatura a livello di organizzazione delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità
– Registrazione sistematica delle denunce, delle indagini, ecc.
– Osservazione-misurazione delle violazioni dell’integrità e dei dilemmi dell’integrità
– Sondaggio informale per dilemmi etici e problematiche tra il personale
4. Applicare l’integrità
Informali sanzioni a seguito del controllo sociale o della supervisione quotidiana
Procedure eque e adeguate per le indagini e le sanzioni
Procedure adeguate per la comunicazione interna ed esterna circa le violazioni dell’integrità
Strumenti del contesto esterno
Meccanismi di controllo esterno e audit
Meccanismi di verifica e di controllo da parte del pubblico (ad esempio testimonianza sociale)
Leggi etiche
Leggi in materia di finanziamento elettorale e dei partiti
Regole sul lobbismo
ecc.

3.2. Struttura generale e coordinamento

246. Questa sezione finale della Checklist specifica i meccanismi per ottenere un quadro coerente dell’Integrità attraverso il coordinamento strutturale. Qui sotto è riportato un elenco non esaustivo delle questioni che potrebbero essere prese in considerazione per valutare il grado di coordinamento complessivo del Quadro dell’Integrità di una organizzazione.

Presente/non presente
Meccanismi di coordinamento
C’è un forum in cui gli attori principali nella gestione dell’integrità si incontrano?
C’è un individuo o un gruppo che è responsabile per il coordinamento?
Ci sono altre linee di comunicazione informale tra i soggetti principali del quadro?
Ecc.

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Il dilemma tattico dell’Amministrazione regionale

Come mai i risultati del principale obiettivo strategico della Sicilia, lo sviluppo economico, sono stati sempre minori delle attese? Perché a fronte dei chiari obiettivi del Governo regionale lo sforzo per raggiungerli appare sempre difficile e complicato? È possibile individuare almeno un motivo della scarsa efficacia della macchina burocratica?

Nelle dichiarazioni programmatiche presentate dal Presidente della Regione Rosario Crocetta il 24 Dicembre 2012 all’Assemblea Regionale vi è l’intento di “proporre, nel più breve tempo possibile, un disegno di legge col quale snellire la normativa regionale, apportare le necessarie modifiche alla struttura amministrativa continuando con l’accorpamento di alcuni assessorati e di taluni dipartimenti, trasferendo e razionalizzando compiti e funzioni”, ridefinendo la “struttura amministrativa funzionale agli obiettivi, più snella e meno costosa”.

Snellire la macchina burocratica in maniera da essere più efficace, più efficiente e più economica è ritenuta quindi una priorità del Governo regionale. È un obiettivo strategico al quale è necessario seguano alcune scelte tattiche: gli uffici dovrebbero essere organizzati in maniera funzionale agli obiettivi strategici dell’Amministrazione Regionale e il compito di ogni Assessorato e Dipartimento dovrebbe essere ben individuato. Anche la suddivisione dei compiti istituzionali tra i vari Assessorati dovrebbe essere ben chiara. È proprio qui che si pone il dilemma: quale criterio utilizzare? Quello del passato? (Consistente nel suddividere i compiti in base al tipo di materia trattata: lavoro, agricoltura, enti locali, ecc.) Oppure un nuovo criterio che tenga conto dell’obiettivo da raggiungere?

A questo punto si osserva che tutti gli obiettivi strategici, da quelli dell’Unione Europea a quelli italiani e regionali, sono costruiti secondo il criterio duale sviluppo/tutela; cioè sono strutturati secondo una composizione di obiettivi inerenti a: 1) sviluppo economico basato sulla conoscenza e l’innovazione e tecnologie “verdi”; 2) tutela dei valori esistenti come l’ambiente, le risorse ambientali e i diritti dei cittadini. Da qui potrebbe partire la scelta dell’amministrazione regionale di seguire la stessa dicotomia, ripartendo i propri compiti secondo l’obiettivo da perseguire: tutelare un bene o sviluppare un’attività.  La macchina burocratica potrebbe essere snellita accorpando le funzioni simili in:

a) Assessorati preposti all’obiettivo della difesa, tutela e gestione di: diritti dei cittadini, beni materiali e immateriali, salute, etc…;

b) Assessorati preposti all’obiettivo di promozione e sviluppo di: economia, conoscenza, coesione sociale, territoriale, etc…

La ripartizione secondo il criterio esposto viene inoltre incontro ad una migliore utilizzazione del personale dipendente, stante che le azioni di tutela e le azioni di sviluppo attengono a due sfere di comportamento distinte. La prima guarda all’esistente e all’oggi, a ciò che è vicino, prediligendo l’attenzione e la cura per le cose esistenti e la loro utilità; la seconda guarda a ciò che potrà e dovrebbe essere, al domani a ciò che è ancora lontano, prediligendo l’immaginazione e la capacità di mettere in pratica idee. Tale suddivisione permette di mettere a frutto le qualità personali degli uomini che lavorano per l’amministrazione: per compiti distinti qualità distinte che difficilmente coesistono nel medesimo individuo.

Appare abbastanza conducente riportare, per le analogie che si possono ricavare, quanto sostiene Gianfranco Poggi nella sua introduzione al libro di Talcott Parsons “La struttura dell’azione sociale” Il Mulino, 1987. Egli infatti afferma che i fattori pull, che hanno un’importanza centrale nell’orientare la singola azione, si suddividono in due classi: 1) fattori utilitaristici poiché immediatamente percepibili nella loro l’utilità; 2) fattori basati sulla convinzione dell’appropriatezza di determinate pratiche ovvero su ciò che si dovrebbe fare.

Ciò che rileva per il nostro discorso è che ogni singola azione non necessariamente viene orientata da una combinazione di fattori utilitaristici e volontaristici, anzi si può concludere che la copresenza di tali fattori dis-orienti l’azione singola. Questo in estrema sintesi il motivo per cui sembrerebbe opportuno non combinare nel medesimo centro di responsabilità gli obiettivi di tipo utilitaristico con quelli di tipo volontaristico. Potrebbe, alla fin dei conti, essere poco efficace e poco proficuo incaricare le medesime persone per due obiettivi di tipo differente: attaccare un problema e allo stesso tempo difendere un bene. Ogni ramo dell’amministrazione dovrebbe avere un solo tipo di obiettivi.

Per vincere una partita occorre difendere e attaccare, ma in ogni squadra i compiti sono suddivisi tra difensori e attaccanti: c’è chi è più bravo a difendere e c’è chi è più bravo ad attaccare.

Operando con questo criterio potrebbe essere necessario separare in due distinti Assessorati alcune materie che per consolidata tradizione sono state di competenza del medesimo ramo dell’Amministrazione . Significativo in tal senso è il caso, ad esempio, delle materie sul Lavoro, in cui vi sono sia attività tendenti a risolvere il problema della disoccupazione, come l’incontro tra domanda e offerta di lavoro o l’orientamento formativo, che hanno necessità di basarsi su un rapporto di fiducia e con-fidenza tra pubblica amministrazione e cittadino, sia esso disoccupato o datore di lavoro; sia attività necessarie per la tutela dei diritti delle parti deboli, di natura ispettiva, connotati da azioni sanzionatorie tipiche degli Ispettorati del lavoro. Si potrebbe concludere come azioni di sviluppo del lavoro e azioni di tutela dei diritti dei lavoratori mal si combinano tra loro e difficilmente possono essere sviluppate efficacemente dal medesimo ramo dell’Amministrazione.

A guardare bene dentro le cose, si osserva quindi quanta differenza possa esserci tra lavori apparentemente simili: programmare la realizzazione di una strada o di una diga è un lavoro abbastanza diverso dal curarne la realizzazione e la manutenzione, anzi, in genere, gli obiettivi di chi programma collidono con gli obiettivi di chi è addetto alla realizzazione e alla manutenzione; tutelare i beni culturali potrebbe richiedere comportamenti diversi rispetto a chi è incaricato a promuovere attraverso gli stessi beni il turismo o l’industria culturale, la coesistenza di questi compiti nel medesimo centro di responsabilità potrebbe essere poco efficace; sviluppare l’energia rinnovabile è una misura messa in atto per tutelare l’ambiente, ma chi si occupa di energia rinnovabile dovrebbe avere un atteggiamento completamente diverso da chi è preposto alla tutela ambientale e, in sostanza, il piano energetico e il piano ambientale non possono essere redatti dallo stesso gruppo di lavoro; gli uffici che celebrano una gara d’appalto hanno come obiettivo la trasparenza, la difesa dei diritti dei cittadini e la composizione degli interessi legittimi di alcuni di loro, ma non hanno come obiettivo la realizzazione dell’opera pubblica di cui celebrano la gara d’appalto.

Appare molto importante, infine, sul piano della comunicazione, anch’essa considerata come un elemento di rilevanza strategica, rendere chiaro l’obiettivo del ramo dell’amministrazione a partire dalla sua denominazione, raggiungendo così un duplice obiettivo: comunicare a tutti i cittadini, la “missione” della struttura regionale e motivare maggiormente i dipendenti che per quella struttura lavorano. Tale chiarezza d’intenti porterà a un’amministrazione più dinamica, più rivolta al raggiungimento degli obiettivi istituzionali, con positive ricadute su tutta la società siciliana.

In conclusione di quanto detto, esemplificando le considerazioni esposte si riporta di seguito un esempio di come potrebbero essere ripartiti i compiti istituzionali tra i vari Assessorati a partire dall’attuale suddivisione venuta fuori dall’ultima legge di riforma regionale:

DIPARTIMENTI REGIONALI ED UFFICI EQUIPARATI:

Presidenza   della regione	a)Segreteria Generale;b)Ufficio legislativo e legale;c)Dipartimento per la programmazione.
1)   Assessorato regionale dell’economia	a)Dipartimento del bilancio e del tesoro;b)Dipartimento per lo sviluppo delle risorse umane e finanziarie.
2)   Assessorato regionale per la difesa dei   diritti	a)Dipartimento per la protezione civile;b)Dipartimento per la trasparenza e la tutela dei diritti di cittadinanza.
3)   Assessorato regionale per lo sviluppo   economico	a)Dipartimento per lo sviluppo delle attività   produttive;b)Dipartimento per lo sviluppo della pesca e dell’acquacultura;c)Dipartimento per lo sviluppo delle   imprese agricole e zootecniche;d)Dipartimento per lo sviluppo dell’industria   culturale e turistica.
4)   Assessorato regionale per la coesione   sociale e territoriale	a)Dipartimento per la coesione sociale;b)Dipartimento per la coesione territoriale.
5)   Assessorato regionale per la conoscenza	a)Dipartimento per l’istruzione e la formazione professionale;b)Dipartimento per i servizi museali e parchi archeologici.
6)   Assessorato regionale per la tutela della   salute	a)Dipartimento per la pianificazione sanitaria;b)Dipartimento delle attività sanitarie e Osservatorio epidemiologico.
7)   Assessorato regionale per la tutela dei   beni	a)Dipartimento per la tutela dell’ambiente e del territorio;b)Dipartimento per la tutela dei beni culturali e dell’identità siciliana;c)Dipartimento per la tutela e gestione dei beni forestali e delle opere civili;d)Comando del corpo forestale della regione   siciliana.
8)   Assessorato regionale dell’energia e   dell’acqua	a)Dipartimento per la pianificazione dei servizi di pubblica utilità;b)Dipartimento per lo sviluppo dell’energia rinnovabile.

Per rendere più snella la macchina burocratica, in conclusione, potrebbero essere sufficienti 8 Assessorati, realizzare ciò potrebbe essere meno complicato quanto possa sembrare a prima vista, si veda la presentazione in pdf.

La Sicilia e le rivoluzioni tecnologiche. Una storia che può cambiare

Se facciamo un po’ di storia, possiamo elencare molti esempi di come ogni evento che ha rivoluzionato la storia e l’economia, dalla scoperta dell’America all’Unità d’Italia, dalla rivoluzione industriale a quella della microelettronica, ha fatto progredire formidabilmente le altre nazioni e il resto d’Italia, ma non la Sicilia, anzi il più delle volte i siciliani hanno avuto la sensazione che gli stessi eventi siano stati causa del continuo peggioramento della loro condizione. Un esempio così, seppur minore, è stato per le miniere di zolfo: quando le scoperte dello zolfo nativo americano molto più puro, resero improduttive le miniere dell’isola, i siciliani perdettero questa fonte di reddito. In compenso però, come spesso è accaduto, la Sicilia ebbe una reazione “romantica” e indulgendo sul passato e sul lavoro povero e faticoso dello zolfataro, ha trasformato il ricordo del mondo perduto in una storia epica e la vita dei carusi ha assunto una dimensione lirica su cui proiettare il presente ancora più amaro.

Varie altre volte è accaduto, non solo in Sicilia ma nella storia della cultura occidentale, che le grandi ondate illuministiche e razionalistiche, al cui elenco può iscriversi la razionalità della chiusura di miniere improduttive, inducano nel tempo a un’inevitabile reazione “romantica”, che nasce, cioè, da quanto d’irrazionale vi è nell’uomo ⁽¹⁾.  La grande avanzata illuministica europea nel campo politico, economico e scientifico ha causato una reazione che ha dato i suoi frutti in Sicilia nell’arte letteraria: da Verga a Pirandello, da De Roberto a Tomasi di Lampedusa.

Potrebbero essere ricordate altre circostanze in cui i Siciliani si sono convinti romanticamente che la propria storia potesse essere ben rappresentata da una linea in continua e inarrestabile caduta verso il basso, dall’età dell’oro ai nostri giorni. L’isola felice come non mai, com’era stata ai tempi di Ruggero, quando il suo regno raggiunse l’apogeo, si è ridotta ai giorni nostri a un’isola infelice, in cui ogni siciliano fatica a immaginarsi un futuro migliore e ha una rappresentazione di se stesso poco illuminata, debole e incerta.

A cavallo dell’ultima guerra una vicenda indicativa in tal senso accadde con gli agrumi: quando è stata scoperta la sintesi chimica per le sostanze aromatiche, gli agrumari siciliani che dalle bucce dei limoni e delle arance raccoglievano l’essenza, prima di allora molto redditizia, perdettero gran parte della loro fonte di guadagno e ancora una volta si confermò l’idea che il progresso producesse in realtà solo disoccupazione.

Il progresso, appunto, appannaggio di altri popoli, è stato visto sempre come minaccia alla quale bisognava reagire con le poche forze che si avevano a disposizione e, soprattutto con un rifiuto: “Il mondo cambia ma noi no – sembravano dire i siciliani – vivremo sempre nel ricordo appassionato e struggente di un fulgido passato che non passerà mai”.

Volutamente o perché non c’era altra scelta, i siciliani si posero fuori dal tempo lineare del progresso e della modernità e si rinchiusero, sempre più, nel tempo circolare dei ricordi e delle tradizioni,⁽²⁾ pur non opponendosi ai cambiamenti di facciata: “Se vogliamo che tutto rimanga come è, bisogna che tutto cambi” fu la frase di Tancredi rivolta a Don Fabrizio.

La Sicilia al tempo delle rivoluzioni è stata sempre oggettivamente, non per sua volontà, dalla parte dei perdenti; per addolcire la sconfitta, i siciliani l’hanno camuffata di una romantica convinzione, che in fin dei conti, nonostante la rivoluzione, nulla sarebbe cambiato e che ancora una volta i nuovi vincitori, alla fine, avrebbero assunto le sembianze e assimilato la cultura dei vecchi perdenti.

Ma se può dirsi sia stato così fino a oggi, non è detto che possa esserlo in futuro. Non è detto che l’effetto della prossima ondata razionalistica sia ancora un’altra volta una reazione romantica. Un’ondata indicata imminente da molti segnali, uno dei quali è la crisi che stiamo attraversando e che ci costringerà a un cambiamento radicale. Alcuni elementi del necessario cambiamento risiedono nella necessità dell’uomo di non basarsi esclusivamente sulle quasi esaurite risorse petrolifere. La materia prima non sarà più, in prospettiva, il petrolio, ma sarà costituita da colture energetiche: piante, alghe e rifiuti organici. Un grappolo di nuove tecnologie renderà possibile sfruttare le piante ai fini energetici. Le nanotecnologie, la bioelettronica, i biomateriali, i microorganismi sintetici, la conoscenza reale, produrranno una nuova rivoluzione tecnologica con molte e interessanti implicazioni sociali ed economiche.

Questo fatto potrebbe avere ricadute redditizie per la Sicilia. Potrebbe verificarsi il contrario di quanto è avvenuto in passato, in cui ogni novità ha allontanato il mondo agricolo siciliano dall’interesse per lo sviluppo industriale. Se in passato la divisione della Sicilia produttiva in due blocchi contrapposti, con interessi contrastanti, ha causato la mancanza di un’effettiva autonomia e l’impossibilità di uno sviluppo continuo e duraturo, in futuro possiamo ben sperare che non accadrà e che le colture energetiche metteranno a braccetto i tornaconti di una parte con i guadagni dell’altra, rendendo ineluttabile il progresso economico.

Potrebbe essere il 2018 l’anno del Big Bang, in cui scoppierà la prossima rivoluzione tecnologica che inevitabilmente investirà anche la nostra regione. In quell’anno, infatti, entrerà in funzione in Europa il primo impianto industriale di Bioetanolo lignocellulosico (v.pag.30) e questa volta la Sicilia e l’amministrazione guidata da Rosario Crocetta, avrà molte carte da giocarsi e partirà da una posizione di vantaggio. Potrebbe essere facile prevedere che questa volta non ci sarà una reazione romantica.

⁽¹⁾             Isaiah Berlin, Il legno storto dell’umanità. Capitoli della storia delle idee a cura di Henry Hardy, 1994 ADELPHI EDIZIONI S.P.A. MILANO

⁽²⁾ “Come si può essere Siciliani? Sicilia (in)Felix: una cultura, un eccesso di identità, un’isola non isola”  di Pietro Violante, XL edizioni, 2011.

In dieci punti il programma del Governo Siciliano

Il Presidente della Regione Siciliana Rosario Crocetta in data 24 dicembre 2012 ha illustrato all’Assemblea Regionale Siciliana l’attuale strategia regionale.  Eccola sintetizzata in 10 punti:

1)      VALORIZZARE L’AUTONOMIA, IMPEDIRE LA MARGINALIZZAZIONE, COGLIERE LA CENTRALITÀ MEDITERRANEA
L’elemento fondamentale del programma di Governo è la difesa e la valorizzazione dell’Autonomia, che deve diventare fattore di sviluppo e di orgoglio. Il nuovo Governo della Regione lotterà per impedire il processo di marginalizzazione della Sicilia affinché riacquisti quel ruolo di protagonista del proprio presente e del proprio futuro per impedire il crollo economico e sociale. Cogliere una nuova centralità: il Mediterraneo, quale luogo privilegiato del traffico commerciale tra l’Asia e l’Europa. […la ricchezza è nel Mediterraneo. (LEANZA)]

2)      UNA NUOVA STAGIONE DI CAMBIAMENTO: TRASPARENZA E LEGALITÀ
La Sicilia ha bisogno di una nuova stagione improntata a una buona politica di cambiamento e di innovazione che sappia coniugare efficienza, efficacia e credibilità della classe dirigente, presupposto indispensabile per riconquistare la fiducia dei cittadini. La lotta alla mafia non deve essere più uno slogan. La Sicilia deve quindi mettersi in regola, perché quando lo avrà fatto avrà il diritto di alzare la voce contro gli elementi discriminatori, a volte esasperati ed esagerati. [… questo sia il Governo delle carte in regola. (LEANZA)]  [La lotta alla mafia non è un esercizio fine a se stesso, ma è fondamentale elemento e strumento di sviluppo, di marketing territoriale per la nostra Terra. (GUCCIARDI)] [… abbiamo il dovere di combattere la mafia e l’illegalità diffusa. (LEANZA)]

3)      UNA AMMINISTRAZIONE AL PASSO DEI TEMPI
Occorrerà un’Amministrazione al passo coi tempi per ridurre la burocrazia e i costi che essa comporta e al contempo essere più trasparente. Dovrà essere funzionale agli obiettivi. [… la semplificazione amministrativa, per dare la possibilità ai cittadini di avere certezza dei tempi di finanziamento e di realizzazione dei progetti. (CIMINO)]

4)      CREARE UN CONTESTO FAVOREVOLE AGLI INVESTIMENTI
Bisogna attuare una politica moderna di attrazione di investimenti esterni. Cercare, attraverso idonei strumenti, di attrarre in Sicilia nuove iniziative industriali che diano garanzia di continuità temporale. […attrarre investimenti…dare maggiore forza a quelle imprese che vogliono poter investire nel nostro territorio. (CIMINO)]

5)      RIPROGRAMMAZIONE DEI FONDI EUROPEI
Rivedere i criteri di utilizzo dei finanziamenti europei e programmare i nuovi fondi comunitari con modalità che superino le parcellizzazioni e le dispersioni e concentrino le risorse su alcuni grandi assi strategici in grado di promuovere sviluppo, crescita occupazionale qualificata, infrastrutture, istruzione, formazione, ricerca e innovazione e avviare un processo di profonda trasformazione per rendere la Sicilia competitiva. […acquisizione di ulteriori fondi europei, i fondi tematici a bando che, in un momento di crisi come quello che stiamo attraversando, possono essere la panacea per alcuni settori della nostra Amministrazione. (SCOMA)]

6)      ELIMINARE GLI SPRECHI
Interrompere il meccanismo di spendere più di quanto s’incassa. Questo dà credibilità alla Sicilia rispetto all’Europa, al Governo nazionale, ai mercati e consente di cominciare a dire che c’è una Regione che elimina gli sprechi. […eliminare forse tutti quei capitoli di spesa che non portano allo sviluppo ma che sostengono sprechi. (SCOMA)]

7)      L’INCLUSIONE SOCIALE E TUTELA DELLA SALUTE
Il Governo della regione lavorerà per l’inclusione sociale di tutti abbattendo ogni ghetto e ogni emarginazione, sposando anche le battaglie per i diritti civili delle persone. La sanità sarà il punto centrale della dignità dell’uomo. […il disagio sociale, che dobbiamo alleggerire senz’altro. (CORDARO)] [Abbiamo il dovere di combattere l’esclusione sociale, il disagio, la povertà, la disoccupazione. (LEANZA)] [Particolare attenzione ai diritti civili. (CANCELLERI)] […il diritto al lavoro, così come il diritto alla salute, così come il diritto all’istruzione… (LEANZA)]

8)      RILANCIARE L’AGRICOLTURA
Il rilancio dell’agricoltura è fondamentale per il prossimo programma di governo. Il riaffermarsi del prodotto siciliano sui mercati dovrà essere un obiettivo primario. [Non è immaginabile, neppure dal punto di vista paesaggistico…una Sicilia senza agricoltura, immaginare di perdere la cultura straordinaria che nelle nostre campagne ha retto davvero, anche sul piano morale, la grande dignità del popolo siciliano. (GUCCIARDI)]

9)      POTENZIARE I TRASPORTI
Occorre porre in atto una strategia di potenziamento e di ottimizzazione dei trasporti e delle infrastrutture che miri a un duplice obiettivo: a) accrescere la competitività del sistema produttivo e trasportistico regionale per sostenere lo sviluppo del mondo imprenditoriale; b) sostenere il riequilibrio e l’organizzazione del territorio siciliano per migliorare la qualità della vita dei cittadini.

10)  SVILUPPARE LA GREEN ECONOMY
Sviluppare la green economy, quindi le energie che nascono verdi come il fotovoltaico. Dobbiamo pensare ai rifiuti che diventano risorsa, e non costo. […lo sviluppo delle energie alternative intese anche come motore per il rilancio dell’economia. (SCOMA)] […politica dei rifiuti tendenti ad un obiettivo, il “rifiuto zero”. (SCOMA)]

Tra tattiche e strategie

“La Tattica la metti in atto per passare una bella serata con la tua ragazza; la strategia per sposarla”.

È una definizione, leggera e ironica, per esprimere la differenza tra tattica e strategia. Spesso, però, si è portati a confondere il suo concetto con quello della tattica e non si comprende fino in fondo l’importanza della strategia. Molti datori di lavoro, operatori di piccole imprese, dirigenti della pubblica amministrazione, non spendono molto tempo per pianificare il successo del loro lavoro. La ragione principale è che non sono consapevoli di quanto può essere facile. Potrebbe essere un compito piuttosto semplice se si comprendessero un paio di cose sul significato di strategia e tattica. Invece, la maggior parte di loro quando sentono le parole Pianificazione Strategica o Pianificazione Tattica, entrano in uno stato confusionale. La ragione di questa confusione deriva dal fatto che entrambe le parole sono strettamente collegate e, purtroppo, usate in modo intercambiabile. Eppure si riferiscono a distinte funzioni. Strategia è chiedersi perché si fa qualche cosa, la tattica è il come farlo. Distinguere la tattica dalla strategia è fondamentale per la comprensione delle diverse responsabilità connesse alla gestione e alla governance.

Se non riesci a fare questo, allora stai guidando la Mille Miglia senza una tabella di marcia. Se non sai dove stai andando, o come ci stai andando, vai a finire dove molto probabilmente non speravi.

Nessuna destinazione è la meta dei non-destinati!

Costruire una buona strategia e selezionare l’appropriata tattica massimizzano il numero di potenziali vantaggi e minimizzano il numero degli svantaggi. Questi processi richiedono tempo e capacità. Capire come e perché un problema può essere importante. Strategia e tattica sono legate al successo o al fallimento di una “impresa” sia essa un’impresa commerciale o un’organizzazione che opera all’interno della pubblica amministrazione. Solo avendo una solida strategia e una solida tattica si ha una buona possibilità di successo.

		STRATEGIA
		DIFETTOSA	SOLIDA
TATTICA	DIFETTOSA	Destinati a fallire sin dall’inizio	Uno sforzo difficile e poco proficuo
	SOLIDA	Il disastro è in agguato	Una buona possibilità di successo

La mossa Siciliana

L’Italia è alla vigilia di un momento cruciale: la formazione di un nuovo governo che potrebbe rappresentare il primo della terza Repubblica; il primo dopo il ‘medioevo’ Berlusconiano.  All’alba di un nuovo mondo scoccherà la scintilla vitale? Potrebbe scoccare, ma avrà bisogno di una mossa tattica: la mossa Siciliana.

Se scoccherà, la scintilla non sarà la fiducia del M5S a un Governo guidato da Bersani, al limite, sarà una chance che il M5S potrà decidere di dare all’Italia, per un Governo di Cambiamento, formato da una coalizione composta dal centrosinistra e da Scelta Civica. Il Sig. Grillo difficilmente potrà espungere dal suo impegno preso con i cittadini italiani, la responsabilità che l’Italia si dia un governo. Sarà ancora più difficile se alle Camere se ne presenterà uno con volti nuovi e fuori dai partiti. Chiarezza imporrebbe che ci fosse Bersani a capo di questo Governo, perché è lui, per ora, la “testa d’oro fino” della politica Italiana, e lo sarebbe anche nel caso di un governo presieduto da altri, come ad esempio Fabrizio Barca.

Potrebbe prendere corpo, quindi, la possibilità di un governo  di ‘non sfiducia’ che passa con l’astensione del M5S. Ma sarebbe tecnicamente possibile?

Infatti poiché il regolamento del Senato considera come voto contrario il voto di chi si astiene occorrerebbe che il M5S, per permettere la nascita del governo, dovrebbe assentarsi il giorno della fiducia. A questa ipotesi il centrodestra ha fatto sapere che nell’eventualità anche i propri Senatori si assenterebbero, facendo venir meno il numero legale. La strada della ‘non sfiducia’  è, pertanto, impercorribile?

In realtà potrebbe verificarsi una situazione in cui il centrodestra sarebbe ininfluente. Per questo occorre che il M5S faccia una mossa tattica: la mossa Siciliana, ispirata all’attuale ‘laboratorio’ Siciliano. Infatti, dati i numeri del Senato sottoriepilgati, se il M5S si presentasse in aula con un numero di Senatori compreso tra 17 e 20, contribuirebbe al raggiungimento del numero legale senza far prevalere, con la propria astensione, i voti contrari al governo.

In sostanza, con la presenza in aula di solo 17 senatori del M5S, si verificherebbe uno scenario compreso tra i due seguenti casi limite: 1° caso – i senatori del centrodestra decidono di non presentarsi, il numero legale è assicurato (CSX+SC+M5S)= 143+17=160 così come la maggioranza del centrosinistra; 2° caso – tutti i senatori del centrodestra si presentano, i voti contrari CXD+incerti+M5S= 117+5+17=139 non riuscirebbero a superare i 143 voti della coalizione tra il centrosinistra e lista civica, coalizione che a quel punto diverrebbe maggioranza. Lo stesso discorso vale con la presenza in aula di 18, 19 e 20 Senatori del M5S. La mossa Siciliana è una mossa tattica del M5S per rendere ininfluente il centrodestra. Riuscirà il Movimento  a cogliere questa opportunità o vorrà far diventare Berlusconi di nuovo determinante?

COMPOSIZIONE DEL SENATO DELLA REPUBBLICA DELLA XVII   LEGISLATURA
Coalizione centro sinistra	123
Coalizione centro destra	117
Movimento cinque stelle	54
Scelta Civica + senatore a vita Monti	20
Altre liste*	2
Altri Senatori a vita*	3
TOTALE	319
Numero legale                 160

*Si considerano i Senatori a vita e quelli di altre liste non facenti parte della coalizione di governo.

Il Graal e il calice della politica

Rintracciare un Archetipo significa impadronirsi di un significato che sottende l’esperienza umana; in essa ha un posto privilegiato la politica. L’attuale situazione rievoca un periodo teatro di eroi ispirati da ideali elevati.

L’archetipo del Graal nasce sul finire dell’età medioevale. Prende corpo nel ciclo di poemi  epici di cui uno dei maggiori è Parzival  attribuito al poeta tedesco Wolfram von Eschenbach, che attinge all’incompiuto “Le Roman de Perceval ou le conte du Graal” di Chrétien de Troyes, il massimo autore del primo ciclo del Graal. Su questo ciclo s’innesterà poi il ciclo bretone del Re Artù e i Cavalieri della Tavola Rotonda. Nella poesia epica come in quella espressa nelle chansons de geste, le azioni degli eroi sono ispirate da ideali elevati e particolarmente austeri: la religione, la patria, l’onore proprio e del proprio signore.

L’archetipo* indicato anche come quello del Sovrano Infermo, è il seguente. Il Re Pescatore, re del Graal, giace infermo, è impedito nella sua funzione, la terra non ha pace e il paese è desolato. Egli è un pescatore d’anime, senza dubbio, sta cercando i suoi uomini, vuole formare un seguito di gente non corrotta dall’errore, di puri folli. Non li può convocare esplicitamente, spetta ai chiamati di capire e domandare al Re Infermo di che cosa soffra. Il sovrano si spiega non a parole ma mostrando oggetti allegorici: una lancia, una coppa e una o più patene. Chi, come Parzival, non beve alla sacra coppa e non chiede sulla natura del male che affligge il Re, contravviene a un precetto evangelico, fallendo la sua missione; non chiede null’altro, eppure lo stesso precetto recita: “chiedete e vi sarà dato”.

Pochi decenni più tardi lo stesso archetipo del Sovrano Infermo, viene ripreso da Dante nel XIV Canto dell’inferno. Questa volta assume le sembianze del Veglio di Creta. Le sue ferite sono in tutto il corpo. Egli ha la testa d’oro, le braccia e il petto d’argento e il busto fino all’inguine (la “forcata” intesa come biforcatura delle gambe) di rame. Le gambe sono di ferro, compreso il piede sinistro, mentre quello destro è di terracotta e proprio su questo piede più fragile esso si appoggia di più.

In fine si osserva come l’archetipo sia nato, non in un periodo aureo, ma alla fine di un lungo periodo buio e all’alba di un periodo di rinascita. Le analogie seppur evidenti potrebbero non suggerire nulla, semmai descrivere una situazione: sul finire del medioevo Berlusconiano il Pescatore Bersani cerca un seguito di gente non corrotta dall’errore.

* tratto da Archetipi, di Elémire Zolla Ed. Marsilio.

Immagina, puoi. Forgia l’avvenire, se vuoi.

In questi periodi d’incertezza immaginarsi un futuro, e soprattutto un futuro migliore, è difficile. Tuttavia avere la capacità di farlo è molto importante. L’immaginazione ha un grosso potere, sia nella nostra vita privata sia in politica che in economia. I tre seguenti brevi casi metteranno in risalto la necessità (e per quanto riguarda la Sicilia, l’urgenza) di riuscire a immaginare un proprio futuro. Non è casuale che il secondo caso riguarda “l’atteggiamento dei siciliani” nei confronti del progresso. Potrebbe infatti essere, secondo alcuni, proprio la natura di quest’atteggiamento una delle cause (forse la principale?) per il mancato sviluppo dell’isola.

Mancanza d’immaginazione. Quando la Germania si è astenuta in sede di consiglio di Sicurezza dell’ONU sulla risoluzione riguardante la creazione di una no-fly zone sulla Libia, ha irritato, o quanto meno sorpreso, i suoi alleati chiave.  Alcuni autori ⁽¹⁾ ritengono che la Merkel e Westerwelle spinsero per l’astensione perché non immaginavano che fosse possibile sostenere la risoluzione ONU e poi non fornire del personale tedesco per implementarla. Il governo tedesco è stato semplicemente incapace di trovare una soluzione pragmatica per garantire l’appoggio senza dover automaticamente garantire i propri aerei da combattimento. E non aveva pensato di mettersi in contatto con Washington, Londra e Parigi e spiegare la situazione di attuale sovrautilizzo della Bundeswher.

L’immaginazione impossibile. Pietro Violante ⁽²⁾ mette insieme le opinioni di diversi studiosi circa l’atteggiamento dei siciliani. Ne esce fuori un quadro in cui il carattere di questi ultimi risulta simile ad una forma acuta e cronica di depressione. Ecco alcuni tratti. I Siciliani sono pervasi da un senso diffuso di malinconia e pessimismo che si espande dalla vita privata a quella pubblica e di lavoro (Maffettone). Sono tristi (Kristeva); si sentono ingabbiati, impotenti, accerchiati da insidie: l’esterno, la sfera pubblica è lo spazio ostile che li blocca (Starobinski). Essi hanno una linea di autorappresentazione debole che nel progresso vede solo stravolgimenti e nella storia inganno (Goethe). Inoltre la letteratura verista da Verga a Tomasi di Lampedusa a D’Arrigo, critica il progresso e il suo tempo lineare, preferendo la comunità governata da un tempo circolare: il tempo delle stagioni e delle feste ricorrenti, dando voce ai soccombenti di un decollo avvertito come fatale.  La critica anticipata sui costi del progresso blocca il tempo lineare dello sviluppo. Violante sembra sostenere che proprio l’impossibilità di immaginarsi una strategia è stata la causa della modifica del concetto di autonomia nel corso della storia, assumendo di volta in volta varie sfumature (separatismo, indipendenza, piccola patria) e che in fin dei conti è stata sempre sconfitta a causa del carattere pessimista dei siciliani.

Un’immaginazione fallace. Una vecchia e notissima storiella ebraica racconta ⁽³⁾ che il rabbino di Cracovia interruppe un giorno con un lamento le sue preghiere per annunciare di aver appena visto la morte del rabbino di Varsavia, duecento miglia distante. La congregazione di Cracovia, benché afflitta, fu molto impressionata dalla capacità di visione del suo rabbino. Qualche giorno dopo alcuni ebrei di Cracovia si recarono a Varsavia e con grande sorpresa videro il vecchio rabbino che officiava in apparente discreta salute. Al loro ritorno, confidarono la notizia ai fedeli e si cominciò a ridacchiare. Ma alcuni irriducibili discepoli presero le difese del loro rabbino, continuando a manifestargli fiducia; anche ammettendo che egli poteva essersi sbagliato in qualche particolare, esclamavano: “Però, che visione!”.

Il trionfo dell’immaginazione. L’esempio precedente può sembrare una storiella che mette in ridicolo la capacità umana di giustificare una credenza, persino di fronte a prove in contrario. Ma ad un livello meno superficiale e confrontandola con gli esiti degli altri casi, essa in realtà difende ed esalta il pensiero speculativo e di visione anche quando esso è errato. È in quest’ultimo senso che la storiella è pertinente al nostro ragionamento. La teoria di Montesquieu-Steuart sulle salutari conseguenze politiche dell’espansione economica era un trionfo d’immaginazione nel campo dell’economia politica, trionfo che conserva tutto il suo splendore, anche se la storia ne ha poi dimostrato la sostanziale mancanza di fondamento. Il collegamento di quest’ultima teoria con quella parte di sociologia che argomenta sulle profezie che si autoavverano non può che essere evidente.

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⁽¹⁾“Tanti partner strategici, nessuna strategia” di David Bosold in “La Germania Tedesca”  Limes, Gruppo Editoriale L’Espresso, n°4/2011.

⁽²⁾“Come si può essere Siciliani? Sicilia (in)Felix: una cultura, un eccesso di identità, un’isola non isola”  di Pietro Violante, XL edizioni, 2011.

⁽³⁾“Le passioni e gli interessi” di O. Albert Hirschman, Ed. Feltrinelli.

Rosario Crocetta paragonandosi a Eliogabalo svela l’archetipo che ha in mente.

Da Crocetta a Grillo: colpiti dallo stesso archetipo.

Il Presidente della Regione Siciliana, Rosario Crocetta, in un’intervista rilasciata al Venerdì di Repubblica, pubblicata il 22 Febbraio 2013, alla domanda se l’imperatore romano Caligola potesse essere il termine di paragone per il suo comportamento, ha risposto: “No, Caligola no. Semmai Eliogabalo”.

L’immediata interpretazione che è stata data a questa frase non appare corretta. Che Crocetta si sia paragonato a Eliogabalo per via degli eccessi sessuali, per cui era noto quest’ultimo, non convince. Per molte ragioni. Non solo non aggiunge nulla a quanto già noto del personaggio Crocetta, ma il motivo non appare plausibile giacché l’omosessualità, alla base degli eccessi sessuali, era molto comune tra gli imperatori Romani. Invece, com’è molto probabile, Crocetta si è riferito a Eliogabalo non casualmente ma per delle precise ragioni, insite nella figura dell’imperatore romano. Egli, infatti, è stato il primo modello di un nuovo modo di accedere al soglio imperiale. Non solo, ma è anche probabile che Crocetta, conoscendo a fondo la figura dell’imperatore romano così come ci è stata tramandata, abbia voluto svelare un segreto. In sostanza il paragone con Eliogabalo è illuminante per spiegare molte cose sui recenti esiti delle campagne elettorali, in Sicilia con la vittoria di Crocetta e poi, in campo nazionale, con l’affermazione di Grillo.

Eliogabalo rappresenta un Archetipo di una modalità di conquista del potere e di governo della cosa pubblica. È uno dei molti Archetipi che affollano la nostra civiltà occidentale, molti dei quali, per ovvi motivi, si riferiscono all’antica Roma e agli Imperatori Romani.

“Eliogabalo, il viso truccato, in vesti di seta cinese, saprà sedurre i legionari con le sue danze templari e recherà quindi a Roma la Kaaba siriaca, talismano della Dea Madre”. (Archetipi, di Elémire Zolla Ed. Marsilio).

Il viso truccato e in vesti in seta cinese, rappresentano l’immagine del nuovo imperatore che si discosta nettamente dall’immagine dei predecessori; il nuovo imperatore per imporsi, crea una frattura con i suoi predecessori, quindi si trucca il viso (nella stessa misura come oggi fanno i clown) e indossa delle vesti molto diverse, quanto più diverse non si potrebbe, addirittura in seta cinese.

La danza templare connota il modo in cui incede, per programma a passo di ballo, presentandosi al cospetto degli altri in una forma completamente nuova e in contrasto con i suoi predecessori. Un modo di procedere che sarà ripreso poi da Luigi XIV. Comportamento che gli varrà il favore delle proprie truppe e della sua legione, ma è anche il modo con cui caratterizza il proprio comportamento, annunciandolo con una ambiguità, comprensivo di due componenti contrastanti, uno religioso e l’altro guerriero. Religioso nel senso di possedere la capacità di avere cura, anche non materiale, di tutti i suoi sudditi. Guerriero nel senso di avere la forza e la caparbietà di combattere e distruggere i propri avversari e nemici.

La Kaaba siriaca è la nuova filosofia di fare politica e il nuovo modo di condurre il governo della cosa pubblica. Egli promette di introdurla come prassi nell’amministrazione.

Il talismano della Dea Madre è la benedizione che viene dall’alto, conferma la capacità di essere predestinato alla vittoria, inducendo nei suoi seguaci la visione della vittoria e di una profezia che si autoavvererà.  Quindi capacità di dare una prospettiva di successo e un futuro pieno di soddisfazioni.

Questo è l’archetipo con cui Rosario Crocetta è riuscito a convincere gli elettori siciliani a votarlo, accattivandosi sin da subito, non a caso, anche le simpatie degli eletti del Movimento Cinque Stelle. A ben vedere, e in maniera sorprendente, l’archetipo Eliogabalo si adatta perfettamente alla figura di Beppe Grillo che, così facendo, ha colto la volontà di cambiamento degli Italiani.